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土地确权对农地流转、农民收入的影响浅析

    地问题是国内的社会发展、经济改革、地区建设等相关领域中不可忽视的重要话题。因为我国的特殊发展背景和原因,国内的土地确权政策在实施方面和国外存在很大的不同,一个最明显的特点是国内所有的农村土地产权制度在安排过程中都是“两权分离”,土地的所有权和使用权是完全独立的两个权力,并不是如同国外的农民一般享有对土地完全支配的权力。

      土地问题是国内的社会发展、经济改革、地区建设等相关领域中不可忽视的重要话题。因为我国的特殊发展背景和原因,国内的土地确权政策在实施方面和国外存在很大的不同,一个最明显的特点是国内所有的农村土地产权制度在安排过程中都是“两权分离”,土地的所有权和使用权是完全独立的两个权力,并不是如同国外的农民一般享有对土地完全支配的权力。在国内,农民只具备土地使用权、转让权还有对使用土地的收益权,而土地所有权则属于整个村集体或者镇集体。这种土地产权制度有一定好处,但也有弊端,因为其本身的不完全性,会对农村土地承包关系造成很大的影响,让农民在土地长期投资会面临巨大的阻碍。在2018年,国务院针对新时代的乡村振兴战略需求,提出将土地承包经营权确权工作扎实的要求,农村的土地确权工作再一次成为国家建设地区,发展村镇的关键核心。如何保证确权过程的稳定,让农民可以合法享有土地的所有权、使用权和其他项权利,这是当前相关工作者需要关注的重点。

      土地的产权结构从整体上说可以分成三块,土地的所有权,土地的承包权,还有土地的经营权。我们在引言中讲过,国内的土地所有权属于集体,而农民拥有的是经营权和承包权,所以农地流转,其实是指土地使用权的流转,也就是承包权和经营权的易手。

      土地的流转和农民的收入是彼此关联的两个方面。在土地确权的状况下,具有土地经营权的农户可以在得到收益的条件下以转让、转包、入股、互换的形式将自己的使用权益转交给别的农户或者是利益团体,因此土地确权在一定程度上会加速土地的流转,对农民收入造成影响。之前提过,国内的土地产权制度因为自己的结构问题,让农民很难维持对一片土地的长期投资,而土地确权的作用就是明确土地的使用面积,使用期限,用清楚的使用时间和使用范围来稳定农民对未来土地使用权的预期,降低发生土地纠纷事件的概念,提升农民参与土地流转的积极性。

      因为对土地使用权益的确定,农民可以有效进行土地转让转包活动,土地流转加快,生产能力强的农民可以集中土地,生产效率较低的农民也能通过出租土地获得租金收益。土地确权提高了土地资源的使用率,加快了地区农业生产的效率。同时也让土地流转的过程更加清晰完整,进一步加强了农民租赁土地的意愿,土地的租赁价格也会随着提高。

      根据学者程令国在2016年给出的研究数据显示,土地确权的实施让土地流转的概率上升了4.9%,土地的租金提高了43.3%,农民的收入显著上升。从上面的内容不难看出,土地流转和土地权益息息相关,地权越稳定,土地所有者才会有更高的意愿参加土地租赁市场,市场的租赁活动才会越活跃,农户的收入也会越高。因此土地确权和土地流转、农民收入是一个逻辑链式的连锁化反应。过于因为土地产权主体的不明确,征地后发放的补充款常常没法有效落实到农民自己手中,另外由于制度的不健全和成熟,征地给予的补偿款一般是根据土地的现有价值以及用途进行折算,这种折算方法没有估算土地在未来的价值,缺少对农民发展权的保护,也正是因为这两点,过去的农民对政府或者企业的征地行为普遍不满。土地确权就是对过去征地模式的一种改革,通过将土地产权明确化、完善化,土地的调整会被降低,政府的征地行为也会更规范更合理,补偿款的估算会按照未来的价值进行折现,对农民的生活质量保障也更加有力。

      要保证土地确权的顺利实施,有两个问题是最需要注意同时也是最需要解决的关键点,一是土地流转后农户自己的生存问题,从土地确权对土地流转和农民收入的影响中我们不难看出,土地确权对农民的影响模式是:加快土地流转速度;增大交易量;实现农民增收。也就是说土地确权需要不断促进农村用地的集约化和规模化,才能让农户的收入获得提升。因此当前国内在土地确权上的实施政策都是在鼓励农民把土地流转出去,以此让地区内的土地统一化、规模化,保证种植的规范性,让土地的利用率得到提到,让地方农业的发展质量得到保证。

      不过虽然大部分政策都表明土地流转对于农民的收入会起到增益作用,但是这些政策却没有对农户转包转让自己的土地后该怎么继续生存指明方向,国内的不少农村、乡镇本身是没有自己的工业产业链的,因此大部分的农村青壮年在就业倾向上都是选择外出务工,但是对于其他的中老年或者妇女等农民群体,本身没有专业技术,在失去土地后对未来生存就会无所适从,并造成地方的就业问题激增。

      第二个问题是农村宅基地在流转过程执行异常混乱的情况,这个问题存在已久,因为我国农村的居民点建设没有建立起一套科学合理的制度规划和管理,“小、脏、乱”的情况随处可见,在乡镇之中,无规则建设的现象非常普遍且严重,加上不少农民的传统观念影响,建新屋却不拆旧屋的状况也在进一步加深,这无疑让开展宅基地流转工作的难度又上升了一个层次。此外,由于城乡间的户籍制度等因素的影响,致使城市和乡村间存在极强的隔阂,即使是长年在外务工的人员在宅基地流转上也会表现出极强的抗拒性。另外,因为缺少相应的干部建制,农村宅基地下放的工作通常是由村里的干部在统筹负责,这样一来下放工作变会带上严重的个人主观和感情判断,这造成农村的宅基地在价格收费一直没办法统一。随着土地确权的推进,地区内闲置的土地资源可以在拥有者自愿并有偿的基础上进行转让,这就涉及到一个相当重要的概念问题,即农村宅基地使用权的城镇化转移,当前国内正在大力推进城市化建设,因此,现在的农村宅基地很有可能在城镇建设中从原本的农村用地变为城市用地,这样一来,宅基地流转不仅会影响到房地产的市场秩序,还会对农户自身的合法权益造成侵害。

      针对土地确权工作中的问题,当以保障农户的合法权益作为工作开展的根本,降低土地流转对农户的影响,使其继续保持种地等维持自己生活的日常行为。农民群众同意土地流转是因为流转土地可以换取保障,而政府部门如果无法给予农户保障,就不应该收回农户土地,这样只会让农民的生存空间受到干扰,造成群众对土地流转的抵制情绪。因此,相关单位在进行土地流转工作时,应当首先考虑农民的权益,注意土地流转是否能为农户提供经济效益,并发挥出土地的利用价值。而为了稳固整个流转工作的效率性,地府政府应当设立专门的流转平台,让农户可以得到查询自己在土地流转过程所具备的权益种类的渠道,并划分好土地的权利归属,完善开展土地流转中的各种细节,保障工作质量和工作效率。

      最后政府部门在土地流转工作中不仅要关注土地的所有权以及用途等的情况,同时还要对土地市场的价格以及农户的实际收益进行相应的管理和监督,包括土地流转的合法性、合理性等,都在审核内容中,如果发现对农户不利的土地流转行为,如上文所述的土地流转后无法为农户带来利益,对农户生活没有保障力的土地流转需要及时叫停,然后给出对应的整改意见。以维护农民权益,提高土地资源的利用率。

      截止到2018年,国内除边疆地区外的大部分土地确权工作已经完成,农村土地制度已经成功步入深化改革的阶段。在土地确权基础上进行的农地改革能够加速土地流转,并在土地产权明确清楚的情况下让农民的收入得到增加,但因为目前存在一些制度和地区问题,土地流转对农民收入的影响方向并不能很好的把握。因此建议,在未来的土地确权中,加入相应的政策措施保护农民的土地权益。

      作者:冯淑清,资料来源:农业开发与装备

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