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周其仁:土地急就章的得与失

     目前通行的城市土地制度,起源于上世纪 80 年代中国的改革开放。那是一部急就章:从法律严禁土地转让、租赁和买卖,到形成可以拍卖土地使用权的市场体制,在国家行政和立法层面,前后总共用了还不到一年时间。如此剑及履及的紧迫性改革,于今怕是再也难以想象:不要说一年完成改革的七部曲,就是七年完成一部曲,也不容易。

      目前通行的城市土地制度,起源于上世纪 80 年代中国的改革开放。那是一部急就章:从法律严禁土地转让、租赁和买卖,到形成可以拍卖土地使用权的市场体制,在国家行政和立法层面,前后总共用了还不到一年时间。如此剑及履及的紧迫性改革,于今怕是再也难以想象:不要说一年完成改革的七部曲,就是七年完成一部曲,也不容易。

      当然地方和底层的改革,酝酿的时间要长一些。以深圳农用地商住地工业地为例,那里城市国有土地的有偿使用,早在 1981 年就开始了。再早一点,还有拿土地做“补偿贸易”的记载。那是自 1956 年以后,国有土地“无偿、无限期、无转让”体制的实质转向。有偿利用也是外资逼出来的,最早是 1979 年的《外资法》,规定使用场地可以收费。这是初级的权利界定,终于有了“你的还是我的”之别,于是初级的“转让”——缴费使用土地——就登堂入室了。

      “有偿使用”要定费率,其实就是为国土使用权的转手定一个价。我看到的资料,开始取费不高,每平方米 1-21 元不等。深圳最早执行,1982-1986 年间累计收取的土地使用费不足 4000 万元。

      当时有两股力量,一起把这种初级转让推向“高级形式”。其一是用地企业,因为每年用、每年付,但来年还能不能再用,没有稳定的预期。投资要讲长期收益,因此要求用地期限拉长。其二是政府,因为邓公有言在先:“中央没有钱,可以给些政策,你们自己搞,杀出一条血路来”。其中,允许借贷就是一大政策,但借贷要还息。资料说,1985 年深圳借贷 6.5 亿银行贷款,每年须还息 5000 万。那年的土地使用费仅 1200 万,还息都不够,逼深圳政府想办法。

      好在深圳与香港交往频繁。据时任市委书记的回忆,是霍英东“一语惊醒梦中人”:你们有土地,怎么会没有钱?钱可以从土地中来!这话可不是“无厘头”,因为香港经验就是土地财政。于是,深圳派出调查组赴港研究,并于 1986 年底拟就“深圳土地管理制度改革方案”,要点就是出让国有土地的长期使用权,以此为城市建设筹措资本,并给中外投资者利用土地的长远预期。

      在对改革方案的论证中,有香港专业人士提出:方案可行,“但必须修改宪法和土地管理法,否则外商绝对不敢来买地”。可是,要 30 个全国人大代表联名才有提案权,而当时深圳只有 5 名全国人大代表。这才反映到国务院,才有了上文提到的国务院外资领导小组的讨论和决定。

      应该是得到国务院的授权,深圳政府才于 1987 年 10 月修改了原先的行政规定,确立“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”。这里至少有了“地方合法性”,对改革的实质推进意义重大。1987 年 9 月,深圳以协议方式和公开招标方式,分别出让了 2 幅土地。试水成功后,于 12 月 1 日开拍“天下第一槌”。 然后在不到一个月之内,由广东农用地商住地工业地省人大通过地方法规,明确“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。

      这么回顾,从 1979 年法律规定可收土地使用费到 1987 年深圳国土的拍卖转让,也有 8 个年头了。虽然时间不算短,但对于土地制度这么影响到方方面面长远的大件事来说,怎么看也还是篇急就章。

      首先是变革的动力急。外资外企说来就来了,来了要落地,急急提出“场地使用付费”,也来不及考虑更长远,包括日后“外国人究竟可不可以在中国购房”,只能走一步是一步,走不通时再找辙。

      其次是观念转变急。严禁土地转让究竟是为了哪般?从来就没有清楚明白的说明。不行就是不行,连转一转念头也是弥天大罪。突然又允许转让,道理也来不及细讲,反正“转让的不是所有权,只是使用权”。至于为什么所有权转不得,使用权却可以转,以及到底何谓所有权,何谓使用权,也一概来不及细说,完全顾不得“权利(rights)”要以“人们认为正确(right)”为基础。

      还有就是借鉴别人的经验急。香港土地制度是 1840 年后中国割地赔款的结果,名义上土地归英国皇家,依照英国本土的 crown land (意即皇室土地,官地)处理,可批租给民间和市场经营,皇家换得现金,又没有断卖祖宗财产,挺两全其美的。无奈中国大陆不是殖民地,也不是“所有土地都是国家财产”,更没有 1997 回归问题。借重香港土地经验,急急冲开了禁区,也埋下日后其他方面的麻烦。

      急就章的好处是收益来得快。在体制上,终结了“土地不得转让”,开启了市场之门。在财务上,仅 1987 年深圳那三宗地的转让,就让政府库房收入增加了 2336.88 万元,相当于 1985-1986 两年的土地使用费。受让方也不吃亏:作为第一拍的出价最高者,深圳经济特区房地产公司为那幅 8588 平方米的土地付出了 525 万的对价,但建成当时深圳最大的商品房小区之后,公司还是净挣 400 万。

      更重要的是扩散效果。深圳那个首场拍卖会,规格之高,空前绝后:时任政治局委员、央行副行长、内地 17 位市长,以及 28 位香港企业家和 60 多位记者一起在现场观摩,把“土地可以转让筹资”的新理念、新做法迅速传播到沿海内地。

      来年 7 月 9 日,上海农用地商住地工业地市以招标方式出让虹桥开发区内一幅 1.29 万平方米土地的 50 年使用权,这回是一家国际公司中标,支付了 1 亿多人民币。有偿转让土地从此进入中国经济生活,人们对“买卖土地”再也见怪不怪。据现任国土部长徐绍史去年接受记者采访时讲的数据,从 1997 年到 2008 年,全国共出让 7000 万亩土地,获得 5.3 万亿土地出让金。

      “得”是明显的。那么,有没有“失”呢?如今回首,我的看法还是有的。如果向未来看,那篇土地转让急就章,恐怕还要面临代价大幅上升的困境,值得讨论和关注。

      明显之失,是当时急急忙忙定下的土地转让年期,如住宅用地 70 年,工业用地 50 年,商业用地 40 年,实在留给未来一个大麻烦。讲过了,那是香港的影响,而那里有一个回归大陆的特殊约束条件,所以不少土地批租的年期比较短。

      再加上当事人对土地转让年期的理解,难免带上时代的痕迹。结果,土地转用的年期安排不但过短,且没有清楚交代到期后的处理办法。天下通行的“房地一体”,到中国大陆就变成“房、地分离”——企业和居民个人对房屋拥有所有权,但其下的土地,却是国家到期就可以收回的!这个麻烦,现在已露头,未来还将与时俱增。

      可转让土地的分类,看来也经不住经济结构变化的考验。住宅、工业和商用,看似泾渭分明,但分类管制的僵化,当技术、产业和需求结构进一步变化时,却成为障碍。譬如“新型城市综合体”,要求把商业、产业、住宅等多种形态的建筑,组合在一个不大的空间里,便于时间成本快速提升的城市新人,更便捷地在“产城结合”的环境里生活和工作。此时,土地分类僵硬,管制繁琐,变更手续麻烦,势必束缚城市成长。

      最大之失,还是把香港单一土地所有制的特殊,错以为是可以通行天下的一般。其实全部土地归港英政府,只是港岛的殖民地体制遗产,并不是包括新界在内的全部香港的土地制度。可惜早年的认知,尚没有如此高的“分辨率”。结果,在大陆可转让的土地制度里,从一开始就带上了“国有土地才可批租”的基因,完全无视本土存在两种土地所有权的历史与现实。特别是后来有了土地财政的强大诱因,变异出始料所不及的“政府与民争地”的可怕动力。

      ——《城乡中国》第三章 地权的演变路向

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