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赵秀玲:乡镇基层干部为什么这么忙这么累

      乡村基层工作就如同堆积木、建高楼和造人梯中最底层的部分, 需有深厚稳固的地基和逐层减压。然而, 事实上, 呈倒三角的行政管理和服务体系, 将更多任务和责任层层下传, 重压在乡村基层干部身上, 乡村干部难以承受、苦不堪言。为乡村干部“减负”虽不是新问题, 但却一直没得到有效解决。

      乡村基层工作就如同堆积木、建高楼和造人梯中最底层的部分, 需有深厚稳固的地基和逐层减压。然而, 事实上, 呈倒三角的行政管理和服务体系, 将更多任务和责任层层下传, 重压在乡村基层干部身上, 乡村干部难以承受、苦不堪言。为乡村干部“减负”虽不是新问题, 但却一直没得到有效解决。

      乡村基层干部负重前行

      一是人数少、任务多, 导致乡村基层工作基本成“维持”局面。如按绝对比例看, 全国乡村干部队伍是相当庞大的;然而, 将他们分散到全国广大乡村基层, 其数量就很有限了, 甚至出现乡村基层干部极为缺乏的状况。据笔者下乡调研了解到, 乡镇干部编制按“只减不加”原则, 大乡镇是七八十人, 小乡镇为四五十人, 然而, 乡镇工作繁杂多样, 除自身工作, 还要完成上面各层级包括县职能部门分派下来的任务, 这就造成乡镇干部疲于应付的局面。有地方前两年承担行政事务多达150多项, 编制权力清单后, 仍有113项。用乡镇干部的话说就是:“干、干、干, 白加黑和五加二”;“累、累、累, 昏天又黑地”, 日夜不停地工作, 缺乏足够的睡眠和休息时间, 甚至在重要岗位上被要求24小时不能关手机, 其劳累和压力可以想见。为解决问题, 许多乡镇只能通过外聘人员减负, 但也只能按行政、事业、外聘为1:1:1的比例进行, 难以解决根本问题。

      二是素质低、能力差、头绪多, 形成乡村干部难以应付的“被动”性。不论是学历、年龄还是现代化能力水平, 乡村干部都存在明显的不足。不少村干部还只有初中甚至小学文化程度, 年龄偏大是乡村干部的普遍特点, 乡村干部跟不上国家社会尤其是现代化发展是当下最突出的短板。然而, 他们却面临蜂拥而至的工作任务:有的是县政府下派的, 有的是县直部门下达的;有的是经济发展尤其是扶贫工作, 有的则为安全生产甚至计划生育等;有的要签订责任状, 有的则要突击检查;有的是他们了解和擅长的, 有的对他们来说则是完全是陌生的。在调研中有乡镇干部反映, 他们一人至少肩负五六份工作, 可谓疲于奔命。像一团乱麻, 乡镇工作常陷入困局, 不要说目前乡镇干部的能力水平总体偏低, 即使他们都现代化了, 恐怕也难以应付。

      三是权力小、责任大, 致使乡村干部处于诚惶诚恐、如履薄冰状态。作为行政体制的最低层, 乡镇的权力是相当有限的。这主要表现在:第一, 少有法定的职权, 法律多为县以上级别各部门赋予职权, 乡镇不但少有, 还要承担法律法规的要求事项。第二, 无人事权。所有编制都要通过县一级, 新增工作如精准扶贫就没专门设编。第三, 无财权。乡镇财政需要县级财政拨款, 经费也要到县里报账。村民自治特别是农业税被取消以来, 乡村政治权力和经济来源空间被大大压缩, 一度曾导致权力空转。加之, 乡镇干部待遇低, 被提拔晋升的机会极其有限, 从而造成他们的工作积极性不高。然而, 并不是因为权力小, 乡镇干部就没多少责任, 实际责任反而比其他层级更大。这主要表现在立军令状, 不断被检查、考核, 工资、奖金和职务升降都直接与工作成绩挂钩, 实行一票否决制, 等等。本来乡镇干部待遇就低, 晋升机会不多, 基层工作风险又大, 这就造成干部的“压力山大”。笔者在乡村基层调研时, 干部反映安全生产和维稳都一票否决, 规定一个乡镇一年到京上访不能超过5人, 重要时期重点对象需24小时盯紧, 干部一天三班倒, 人都要崩溃了。

      四是考核名目繁多, 于是上有政策、下有对策, 甚至产生弄虚作假现象。现在之所以在乡村基层流行“留痕”管理, 主要是为了应付检查, 这也是避免被追责打板子的形式主义做法。于是, 不断要求干部记工作日志, 留存各种档案材料, 填写各式各样的表格, 核实名目各异的数字, 建立大小数据库, 不一而足。其中有些当然是必要的, 需要认真去做;但更多的则是不断重复甚至是虚假编造, 以至于让填表变成工作常态, 不少人被这种填表、造假工作淹没了。笔者在乡镇遇到一名女大学生志愿者, 她说自己长时间的全部工作就是填表, “都快把人填疯掉了”。还有乡镇干部反映, 每年要接受的检查多达100至150次, 有时一天要同时接受多个检查, 这里既有明检又有暗查。如检查不合格, 通报一次扣分一回, 以作为年终考评依据。因为实在应付不来, 作假就变得不可避免。

      当然, 乡村基层干部面临的压力远不止这些, 其中有些是潜在性、碎片化和随意出现的, 如谁也不知道乡村群体性事件何时以及以怎样的方式发生, 这就需要始终保持清醒, 不得不多做预案, 将工作做细和做到家, 以确保万无一失。这就不可避免导致乡镇干部身心俱疲, 难以安心和放心, 更不要说做开创性的工作了。

      乡镇干部高强度、高压力工作的危害性

      在对全国百余县的调研中笔者发现, 对于在“重负”下高强度、高压力的工作, 乡村干部普遍表示不满, 有的甚至表现出厌倦、反感甚至悲观情绪, 当然更多的则深怀忧虑。对此, 必须给予足够重视, 更要看到其中隐含的危害及其风险。

      首先, 最直接的严重后果是, 乡村干部不作为, 甚至采取阳奉阴违、弄虚作假的做法, 更谈不上积极进取、大胆开拓、创新发展了。应该承认, 人的精力是有限的, 不要说乡镇干部没三头六臂, 即使有也难以保证他们能应付这样的层层重压。从心理学角度看, 当乡镇干部身负重任、又处处是雷区、还不得不前行, 那他们就自觉不自觉采取规避措施, 即全力应对“一票否决”任务, 做最急切和被催逼得最紧的、利益最为直接也最大的工作。至于积极进取和开拓创新, 都会因各种合理与不合理的理由被放弃。

      其次, 给乡村干部蒙上阴影, 整体挫伤其积极性, 也易导致乡村基层工作的整体坍塌。在笔者到乡村基层调研时, 乡镇干部有强烈的不满情绪, 那就是工作繁忙劳累, 工资待遇却较低, 有的地方每月工资只有2000元, 还有的地方更少, 且常处于拖欠状态。不少乡镇干部反映, 他们干得再好, 也少有晋升机会, 因此混日子成为不少人的心态。另外, 乡镇干部调离的现象比较突出, 有的将在乡镇工作视为畏途, 能跳出的哪怕在县城做个普通干部也在所不惜。近年来还有一种趋向, 不少乡镇干部自动辞职, 有人甚至直言, 经商做买卖一天赚的钱有时比当干部一月挣得还多, 所以对于乡镇干部一职并不贪恋。如果有追求的人都不愿再当乡镇干部, 那么乡镇基层工作的基础将受到威胁。

      最后, 影响国家战略发展大局, 从而动摇治国理政和现代化建设的根基。广大乡村基层虽远离国家战略发展中心, 也不直接决定国家政治、经济的发展命脉;但它既是国家基础又是未来发展的动力所在。曾将乡村基层和乡镇干部比成国家大厦的地基和钢筋, 丝毫来不得半点马虎大意。表面看来, 一个乡镇之于国家尤其是一个县都不算什么, 但数万个乡镇的好坏就与国家发展息息相关。问题的关键是, 沉重压力下的乡镇干部并不在个别或少数, 而是具有普遍性, 也是牵扯到整个乡镇发展的重大问题。应该说, 广大乡镇干部整体是好的, 但重压之下形成的一些干部变形可能带来的风险, 必须给予科学评估和高度警惕。

      创新为乡镇干部“减负”的思维方法

      为乡镇政府定位赋权, 确立其根基性、重要性、主体性、独立性, 这是为乡村干部减负的首要措施。第一, 从制度甚至法律角度为乡镇政府定位, 将其在行政体制中的根本和核心基础地位确定下来, 任何层级都不要忽略甚至无视其重要价值。有了职业的神圣感与自尊, 就能克服长期以来存在的“零余者”形象甚至“可有可无”的偏见, 也可避免乡村干部被随意左右和驱使的危险。第二, 真正确保乡镇政府的权、责、利, 使乡村干部有法可依, 在职权范围内行政。目前, 乡镇政府权小责大、无权无势、权责利的边界不清, 这是导致其超负荷运作和不断被分派任务的漏洞所在。如将乡镇政府的权、责、利进一步明确, 乡村干部就可用制度或依法维权, 也可对一些侵犯者说“不”。第三, 提高乡村干部待遇, 尤其要将优秀年轻干部下派到乡村基层接受锻炼。长期以来, 乡镇干部职位成为“鸡肋”, 食之无味而弃之可惜, 因为待遇太低、任务繁重、责任重大、担惊受怕, 而且晋升困难, 乡镇干部得不到应有的尊重, 更难获得自豪感。要改变这一局面, 应该像下派乡村“第一书记”那样, 让更多有才干、抱负、水平的年轻干部成为乡镇干部, 要像重视县委书记那样重视乡镇书记, 并给予物质和精神奖励, 在全社会形成当乡镇干部光荣的氛围。

      以服务型政府建设为目标, 既可让上级政府达到行政事务瘦身的目的, 更可使乡镇政府真正做到“减负”。追根溯源后笔者发现:令乡镇政府负重前行和难以承受的是上级政府有着过于繁重的行政任务。因此, 要真正让乡镇政府“减负”, 必须让上级政府“瘦身”, 即由行政命令型向服务型政府转变。这既是实践更是观念层面的。给乡镇政府“增负”的根源在于上级政府的行政化思维, 也与乡镇政府自身没破除行政化思维有关。要从破除政府的行政命令式为政方式开始, 由上而下进一步深化服务型政府建设。上级政府和乡镇政府都要改变甚至摒弃政府权力包揽一切的陈旧观念, 树立有限政府、责任政府、法治政府和服务型政府理念, 充分发挥市场、社会、自治作用, 才能真正给乡镇政府“减负”。

      建立权力清单, 严控对乡村基层工作的多头检查、重复监督、繁复考核, 尤其不能让“一票否决”过于随意和任性。这就需要建立乡村基层工作权力清单制度, 对检查监督有关事项严格把关, 到底哪些可留, 哪些必须清除, 哪些一定要坚决禁止和杜绝, 自上而下都要有科学研究和明确规定。至于结合各地实际情况所进行的特殊监督检查, 也要经过论证和特批, 以确保乡镇政府的独立性和自主性。特别值得强调的是, 要大量缩减“一票否决”的数量和评级, 尤其要降低“一票否决”的处罚范围和力度, 以便将“一票否决”的利剑从乡村干部头顶移开。除一些重大错误不可逾越, 需要重罚甚至给予刑事处分, 要慎用“一票否决”, 更要出台容许乡村干部出错、犯错的相关制度。因为没有试错、出错的制度保障, 乡村干部就不可能走出被严惩的阴影, 进入开拓创新的探索。因此, 取下“一票否决”紧箍咒, 让乡村干部开放进取、大胆探索、积极创新, 是当前非常重要和明智的路径选择。

      充分发挥广大人民群众的监督作用, 以限制和抵制各级政府和有关部门为基层加码和增负。改革开放以来, 村民自治和人民群众的自我管理能力大大提升, 广大人民群众以前所未有的活力、魄力、能力积极参与到乡村治理和治国理政的洪流, 并发挥了越来越重要的作用。村务监督委员会、基层民主理事会、农村民主日活动等都是其创新形式。不过, 也应该看到, 人民群众在不少地方存在“被民主”和“被协商”的情况, 不少监督也是被动监督而非主动监督。事实上, 没有人民群众的有力有效监督, 乡村基层政府就不会实现服务职能转变。因此, 归根结底, 要在人民群众自主性和有效监督上下功夫, 这是避免乡村干部受制于人、真正“减负”的可靠力量。

      乡村发现转自:人民论坛2019年05期

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