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专家解读一号文件:城乡公共服务均等化是解决土地问题的关键

     “农村土地制度改革是农村改革的核心,在一定程度上对整个农村改革起到了牵引作用。”近16年中央一号文件起草组成员、农业农村部农村经济研究中心主任宋洪远指出,今年的中央一号文件提出了农村土地制度改革的总要求——坚持农村土地集体所有,不搞私有化;坚持农地农用,防止非农化;坚持保障农民土地权益,不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件。

      “农村土地制度改革是农村改革的核心,在一定程度上对整个农村改革起到了牵引作用。”近16年中央一号文件起草组成员、农业农村部农村经济研究中心主任宋洪远指出,今年的中央一号文件提出了农村土地制度改革的总要求——坚持农村土地集体所有,不搞私有化;坚持农地农用,防止非农化;坚持保障农民土地权益,不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件。“这三个基本原则,不仅讲‘坚持’,还提出‘不搞’‘防止’‘不得’,是一种底线思维。”

      “近年来,农村土地制度改革一直在推进,下一步就是如何深化,使这些改革能有效推进或真正落地,所以今年的文件提出了很具体的措施。”中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯说。

      城乡统一的建设用地市场

      魏后凯介绍,开展“三块地”改革、“两权”抵押贷款试点工作以来,一些地方已取得不错的效果,但有些地方推进相对较慢,尚未形成可复制推广的经验,加上现有的相关法律制度还未修改完善,需要进一步授权进行改革。去年底,经全国人大审议,农村“三块地”改革试点授权拟再延期一年。“如果这一两年能把这些改革试点工作真正落实的话,农村土地制度改革将会大大往前推进。”

      在魏后凯看来,在农村土地制度改革方面,今年的中央一号文件提出了一些新的内容,如“允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治”,“制定加强农村宅基地管理指导意见”,“研究起草农村宅基地使用条例”,以及明确提出要“加快建立城乡统一的建设用地市场”。

      魏后凯分析,过去进行“三块地”改革,只是提出允许农村经营性建设用地同等入市,但经营性建设用地只占建设用地的很小一部分,以宅基地为主的非经营性建设用地才是主体部分。“现在提出‘加快建立城乡统一的建设用地市场’,那就包括宅基地了,我觉得这个提法比过去进步多了。”

      土地出让收入主要用于农

      魏后凯也指出,建立城乡统一的建设用地市场,目前推进得相对缓慢。他认为主要有两个原因。一是全国人大只授权给少数地方进行试点,且早期并非所有试点地都进行了改革探索。二是地方政府积极性不高。因为过去很多地方的城市建设是靠土地财政,政府将农村土地低价征收,进行简单的土地开发,再经过招拍挂高价卖出,通过赚取土地差价来推进城市的经营建设。

      此外,中央一号文件提出全面推开农村土地征收制度改革。征地涉及土地出让收入问题,宋洪远指出,过去土地出让收入是“取之于农,用之于城”,为了改变这个状况,文件明确提出,要按照“取之于农,主要用之于农”的要求,调整完善土地出让收入使用范围,提高农业农村投入比例,重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设。

      关键是健全社会保障体系

      “现在觉得土地问题多,尤其是农村人口变化与承包权稳定的矛盾比较突出,但二三十年后可能就不是个事儿,关键还是社会保障体系的建立。”在土地问题上,中国农村专业技术协会理事长、中国农业大学原校长柯炳生认为,农村集体土地主要承担两种功能,一种是生产资料,一种是社会保障。

      “城里人没有承包地,有社会保障兜着呢。”他解释,这并不是说把农民纳入社会保障体系之后,就剥夺了农民的土地,“农民自己会将土地进行转化。比如,一些平原地区种粮食每亩地年纯收入300-500元,一个家庭几亩地的年纯收入仅几千元,农民外出打工一个月就把钱挣回来了,也就不在乎种地那一点收入,愿意将土地流转出去”。

      “目前农村社会保障水平太低了,这是一个突出的问题。如果实现了城乡基本公共服务均等化,土地就不是农民的命根子了。”柯炳生指出,随着社会保障越来越健全,土地的兜底保障功能就自动失去意义了。

      今年中央一号文件提出,优先安排农村公共服务,推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨,实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。对此,柯炳生认为,所谓“形式上的普惠”,就是先把城市里边有的制度,在农村也建立起来,先实现了“从无到有”;而现在的重点是要不断缩小城乡之间的差距,把农村的各项公共服务水平拉上去,最后达到与城市同样的水平。“我觉得这是很重要的一点,现在解决不了的宅基地等问题,将来实现城乡基本公共服务均等化后,都可以得到解决。”

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