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土地管理法到底该不该改?

      最近10多年时间,征地冲突一直是社会热点问题,引发巨大社会关注。征地是当前引发农民上访和群体性事件的重要导火索。学界对征地冲突有两种截然相反的解释范式。一种是农民维权的模式,即地方政府征地时违反了法律,侵害了农民的权利,农民奋起反抗维护自己权利,这就是当前学界流行的维权话语。

      最近10多年时间,征地冲突一直是社会热点问题,引发巨大社会关注。征地是当前引发农民上访和群体性事件的重要导火索。学界对征地冲突有两种截然相反的解释范式。一种是农民维权的模式,即地方政府征地时违反了法律,侵害了农民的权利,农民奋起反抗维护自己权利,这就是当前学界流行的维权话语。

      另外一种解释范式是利益博弈范式,即土地征收过程中存在大量模糊利益空间,征地时各方利益主体为了利益最大化,会进行激烈的利益博弈,并因此产生征地冲突,包括上访和群体性事件。

      除以上两种解释范式以外,关于征地冲突还有第三种解释范式。即认为产生征地冲突的主要原因是征地制度不合理,具体表现在三个方面:一是征地补偿太低,二是征地缺少协商性,三是征地范围过宽,非公共利益的征地是造成征地冲突的主要原因。这样一种解释范式可以称为制度范式。

      在征地实践中,地方政府倾向低价征地,尤其是中西部地区的地方政府财政实力有限,缺少给农民足够征地补偿的财力,征地过程中不经过农民同意即强征强拆,引发征地冲突。正是因为过去出现了比较多的侵害农民利益的征地冲突,中央才一再强调不允许强征强拆,强调要给予土地被征收农户足够补偿。同时,对于媒体报道的强征强拆引发恶性事件一律进行了严厉的处理。最近10年时间,征地拆迁中给予农民的补偿快速提高,征地拆迁中的恶性事件也大幅度下降。应当说,当前地方政府在征地拆迁中侵害农民合法权利的情况大幅度减少。

      反过来,因为中央不允许强征强拆,农民就可能为了获取更多征地拆迁补偿而与地方政府博弈,索要超过法律规定的利益。越是地方政府进行建设必须征地拆迁的区域,农民就越是可能集体行动起来要求更高补偿。且农民越是团结,越是坚持,就越是可能逼迫政府让度出利益,获得好处。更为甚者,征地拆迁中会出现敢于搏命的钉子户,即使只有他一户反对,也足以阻碍征地拆迁,钉子户越是坚持,地方政府就越可能让步,否则就可能发生恶性事件。

      问题是,地方政府对一户钉子户让步给予了超额利益,其他农户就会觉得不公平,认为老实人吃了亏,也会向地方政府索要利益。这样一来,在当前农民的集体行动逼迫地方政府提高征地拆迁补偿标准的情况下,已经被征地拆迁的农户也会向地方政府找补,要求地方政府补回过去征地拆迁的不足。

      当前,中国正处在史无前例的快速城市化进程中,在城市快速发展的推进面上,因为中央明确要求不允许强征强拆,土地被征收的农民几乎都会通过不同意征地拆迁来要求更多补偿,从而造成地方政府的两难。此种情况即使在征地拆迁补偿不高的中西部地区,由于征地补偿的收入远高于农业收入,且征地补偿可以一次性变现,加之拆迁安置的住房较之前的农房一般更为值钱,导致相当一部分未能征地拆迁农户具有强烈的征地拆迁以获补偿的愿望。这其中,征地拆迁所获利益与征地拆迁前的利益比较是关键动因。只不过,全国绝大多数农户的土地并不在城市或国家基础设施建设工程的推进面上,所以没有获得征地拆迁机会。事实上,构成以上维权或博弈范式的基础是制度安排。

      当前中国征地制度包括两个重要方面:一是所有建设必须使用国有土地,农地必须经过征收才能用于建设,农村集体土地不能直接用于建设,这就限制了农民直接通过在集体土地上搞建设来获取土地非农使用增值收益的机会。农地只能农用,农民只能获得农地农用的价值。这是中国土地作为基本生产资料的公有制性质所决定的。

      二是按土地原有价值给予补偿,最高不超过30倍原则。实践中的补偿大多突破了30倍的上限,不过,按土地原有用途进行补偿和30倍上限,成为了农民维权或利益博弈的基准。或者说,无论农民维权还是利益博弈所产生的征地冲突,都是以现有征地制度作为基准展开的。国土资源部土地管理司负责人就强调:“征地引发的问题,我认为核心是利益,根子在制度,出路在改革。”正是因此,《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)修改中“按照中央提出的缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理规范多元保障机制的改革要求,此次修法土地征收制度作了重大调整”。简单地说,政府试图通过修改土地征收制度来消除当前农村土地征收中的冲突。

      然而在笔者看来,按当前《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)(下称《征求意见稿》)对土地征收制度进行修改,并不能有效地消除征地冲突,相反,在中国城市需要征收土地的现阶段,因为新的征地制度改变了农民维权或利益博弈的预期,而可能引发更多更不可控的利益博弈与征地冲突。现行征地制度要好于《征求意见稿》的修正,好于当前学界与政策部门所主张的激进模式。

      二、现行征地制度下的征地冲突

      在现行的土地用途管制、进行建设只能使用国有土地的制度安排下面,农地只能农用,只可能获得有限的农业收入,出租出去只能获得有限土地租金。基于我们调查经验,当前亩均农业产值2 000元左右,农地市场租金普遍在500元/亩左右,农户自己种地,扣除投入,纯收入最多在1 000元/亩。按《土地管理法》不超过土地原产值30倍的上限进行征地补偿,按每亩2 000元产值,最多可以补6万元/亩,而在沿海发达地区,征地补偿早已超过这个上限。而且发达地区往往还有留地安置、失地养老保障等政策,从而使得农民土地被征收所获收益远远高于土地农业收入。而且,土地征收时地上附着物的补偿,以及房屋拆迁安置的收益也很大,尤其是房屋拆迁安置,一般可以让农户顺利获得至少一套(往往会有两套)城镇住房,完成农民在城镇住下来的愿望。

      在这样的情形下,国家越是强调不准强征强拆,越是要求征地拆迁必须经过农民同意,以及地方政府越是担心征地拆迁引发群体性事件等恶性事件,建设规划越是无法变更和征地拆迁时间要求越是紧迫,农民就越是可能借土地不可移动性来提高要价,且越是能够要价成功。一旦农民成功提高了要价,今后的农民就会以这个要价为基础继续提高要价,而过去已经征地农户也会以这个新的标准,要求地方政府弥补过去征地补偿之不足。

      此外,不同农户的具体情况有差异,尤其是在住房拆迁过程中,因为建房质量、面积、新旧以及装修不同,补偿标准就会有所不同,不同的补偿标准就为农户提供了博弈的空间,就会有钉子户出来要高价。地方若不给钉子户好处,钉子户就死缠烂打,征地拆迁速度就会受到影响;而给了好处,其他农户又会不满,尤其是暗中给予好处的做法一旦传开,会让其他被征地拆迁农户产生不公平感,这往往是造成征地拆迁冲突与上访的极为重要的原因。

      造成征地拆迁冲突的另外一个原因是,地方政府为了尽快征地,而可能采取分化村干部与村民以及村民与村民的办法,来加快村民同意征地拆迁的速度,并对协助完成征地拆迁任务的村干部给予奖励。而一旦这种奖励被村民知道,村庄内部的冲突则在所难免。

      进入21世纪以来,中国城市化进入加速期,土地征收也越来越普遍。刚开始时,地方政府征地往往很强势,手段生硬,办法粗糙,并因此引发了全国范围内征地拆迁冲突的暴发。而且,中西部地区普遍存在给予农民征地补偿水平低,农民土地被征收后生活无着、农民土地权利被侵犯的问题。因此,全国征地冲突中很重要的一个原因,是农民维护自己基本的土地权利和利益,依据则是国家征地制度。面对全国征地中出现的各种冲突与矛盾,中央强调征地必须征得农民同意,必须给予足够补偿,不能强征强拆,尤其是不允许出现恶性事故。凡是征地拆迁中出现了恶性事故,地方政府就要受到责罚。在中央强有力的政策压力下面,地方政府征地拆迁手段变得相对智慧与温和,征地补偿大幅度提高。征地对农民来讲变成了实实在在的利益,农民盼征地盼拆迁成为普遍情况。

      当然,即使农民有强烈的征地拆迁意愿,农民也希望通过征地拆迁获得更大利益,且地方政府越是不能、不敢强征强拆,就会有更多钉子户索要高价,也就越可能在地方政府与被征地拆迁农户的斗智斗勇中发生意外,产生冲突。但是,当前全国绝大多数地区征地拆迁中发生的冲突,往往不是维权性质的,而是博利性质的。因为全国征地拆迁补偿普遍超过征地制度规定的补偿上限,农民并不反对征地拆迁。

      从全国层面来看,征地拆迁过程中发生了很多的冲突,甚至每年都会发生若干恶性事件。不过,20年来,征地拆迁冲突却是可控的,且没有产生冲突的积累与恶化。这其中最重要的原因有三:一是中央保持了对征地拆迁冲突的高压问责态势,二是征地拆迁给了农民足够补偿,当前征地拆迁中的冲突带有很强博利性质而非侵犯了农民基本权利,三是现行土地制度为征地拆迁提供了合法性。正是现行的土地公有制,以及“地尽其利、地利共享”土地制度中的《宪法》秩序,为征地拆迁提供了最基本的法律依据。

      而从根本上看,正是通过冲突形成了征地拆迁中的相对均衡。过去20年和未来20年,将是中国最为快速的城市化时期,会有大量农地通过征收转为非农使用,农地非农使用会产生巨大土地增值收益。在巨大规模的土地征收和巨大规模的土地非农使用增值收益分配中,必然会产生对利益的争夺,会产生利益博弈,并因此会出现利益博弈中的边缘策略。如被农民躺在推土车下,或是手持煤气罐对抗政府征地等。擦枪容易走火,征地拆迁中总是采用边缘策略,必然会出现偶尔的误判,造成博弈失控而引发冲突和矛盾,表现为土地征收所引发的恶性事件。然而,有冲突和矛盾是正常的,没有冲突和矛盾则是奇怪的。当前征地引发的冲突与矛盾并没有积累,过去20年征地矛盾也没有显著上升。未来20年是中国城市化的关键时期,之后城市化高潮就会过去,或者说,再过20年,大规模土地征收就结束了,因征地引发的冲突也会大幅减少。而众所周知,当前的土地征收制度对于推进中国城市化具有极其重大的意义。

      反过来看,与现行土地制度安排下的征地拆迁做一对比,珠三角地区征地拆迁的难度极大,其中的关键原因便是——珠三角地区的土地制度因其先行劣势,形成了土地上的巨大食利阶层,从而造成了当前珠三角土地利用上的极大困难。当前,珠三角地区征地拆迁几乎是不可能的事情。无论是修建公共设施还是建开发区,征收农民土地都会遇到极大障碍,拆迁往往花费极大,珠三角三旧改造花费资金极多,收效却很少。

      改革开放之初,作为世界产业转移的结果,通过招商引资,发展“三来一补”企业,珠三角县乡村社四个轮子一起转,在很短的时期内就成为世界工厂,珠三角核心区完成了由农业到工业化的转变,几乎所有珠三角核心区的土地都由农转工,形成了面积巨大的未经征收而来的集体性质建设用地。农地非农使用的增值收益也自然而然归到村社集体及其成员身上,珠三角地区的农民因此从土地非农使用上获得了巨大利益。珠三角农村工业化发生较早且较快,到全国严格实行《土地管理法》并要求建设只能使用国有土地时,珠三角核心区的大部分土地都已进行建设。虽然国家法律规定不允许农村建设用地流转,但珠三角地区大量农村建设用地中,因为企业破产倒闭重组等而必须要有土地流转,因此,广东农用地商住地工业地省制定了允许农村集体建设用地流转的办法。即已经变成农村建设用地的土地上可以搞建设,可以流转,可以入市。广东农村集体经营性建设用地流转的规定显然不符合《土地管理法》,却是解决历史遗留问题的被迫之举,国家对广东办法是默认的。

      正是因为广东允许集体经营性建设用地入市,进一步增加了农民对土地非农使用利益的预期,从而造成那些未进行建设农地非农使用的利益预期,并成为珠三角征地困难的主要原因。而即使未被征收的土地,比如划为永久基本农田或水源保护地的土地,因为缺少非农使用产生收益的机会,农民就会要求政府给予耕地保护的基金补偿。而且,既然农民可以通过集体土地入市来获得土地非农使用的增值收益,也就不会愿意自己的土地被征收用于公共利益建设。这些正是当前珠三角地区征地几乎不可能的原因。

      珠三角的案例也许向我们说明了,一旦允许农村集体经营性建设用地入市,以弥补通过“缩小征地范围”所空缺出来的城市建设用地需要,则为公共利益进行的征地也会受到农民的反对。或正是因为非公共利益的土地入市可以获得巨大利益,农民就会坚决反对为公共利益而牺牲自己的土地利益。这个公共利益无论是修建学校、道路等基础设施和公共服务,还是建开发区,以及作为水源保护地或永久基本农田。

      以此看来,现在的问题恰在于,《土地管理法》修改的一个基本思路,正是通过允许农村集体经营性建设用地入市,来弥补缩小征地范围所空缺城市建设用地的不足。而之所以要缩小征地范围,主要目的是为了减少征地冲突。而实际上,这样一来,可能不仅不会减少征地冲突,而且会极大地加剧征地冲突。

      三、《征求意见稿》之征地制度设计存在的问题

      2017年5月23日,国土资源部发布关于《征求意见稿》公开征求意见的公告,在附件二中,就《土地管理法》修改的必要性作了如下说明:随着工业化、城镇化的推进和农村的改革发展,现行土地管理制度与社会主义市场经济不相适应、与进一步解放和发展生产力的要求不相匹配的问题日益显现;土地征收制度不完善,因征地引发的社会矛盾突出;农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价;宅基地用益物权尚未得到完整的落实;土地增值收益分配机制不健全;土地资源要素利用效率仍然较为低下。也就是说,之所以要修改现行《土地管理法》的第一条理由,就是“土地征收制度不完善,因征地引发的社会矛盾突出”。说明的第四部分介绍《土地管理法》修改的主要内容时,首先介绍“关于完善土地征收制度”,具体如下:党的十八届三中全会决定明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制的改革方向”,“这次法律修改,重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系,在完善征地补偿安置问题上下工夫,确保被征地农民原有生活水平有提高,长远生计有保障”。“一是明确土地征收的公益利益,……将国防和外交、基础设施、公共事业界定为公共利益,不符合公共利益范围的退出征地范围(第四十四条)”,“二是进一步规范征地程序”,“三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制”。《征求意见稿》第四十四条第五款将“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”列为公共利益,可以依法征收。

      针对《征求意见稿》第四十四条第五款,学界和政策部门认为,一旦将“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”列为公共利益,公共利益就过于宽泛,从而达不到“缩小征地范围”的效果。有经济学者和土地管理研究者均发表评论,阐述了自己的看法。

      他们认为,应当极大地缩小征地范围,非公共利益就不应当征地,城市建设所需要的建设用地,应当通过建立城乡统一的建设用地市场,通过农村集体经营性建设用地入市来弥补。

      当前及未来20年,中国仍将处于快速城市化阶段,会有大量农地要转用为建设用地。如果缩小征地范围,就同时会有相应数量的集体建设用地入市。这样一来,当前通过征地来满足城市扩张需要的土地就要分成两种性质的土地了。一种是因为公共利益而征收的农民集体土地,另外一种是农民集体土地直接入市。农民集体土地直接入市,农民集体就可以直接获取农地非农使用的增值收益,并形成两种获益的方式。一种是农村集体经营性建设用地入市,另外一种是所谓“调整入市”,即将其他地方的建设用地调整到特定地块入市。而无论哪一种入市,都会带来远超过之前土地增值收益,这些收益之前是通过土地财政的形式掌握在地方政府手中,用于城市基础设施建设的。

      很多学者乃至政策部门都认为,集体土地入市的目的之一,就是要让农民土地价值显化,获得财产性收入。问题是,缩小征地范围所留下来的城市建设用地缺口,如果通过建立城乡统一的建设用地市场,由农民集体土地入市来弥补,实际上会因为土地不可移动,导致这样一种情况:弥补只可能在特定的区位实现。特定区位就是需要变成建设用地或具有建设条件的土地。比如城市扩展推进面上的土地、交通便利的具有区位优势的土地,以及具有旅游开发价值的土地等。而如上所述,这些集体土地有两种入市方式,一种是集体经营性建设用地的直接入市,一种是通过置换其他不具有区位优势农村的经营性建设用地调整入市。即将不具有区位优势农村集体经营性建设用地指标,调整到具有区位优势农村的农地上,以实现土地价值。显然,特定的具有区位优势土地的主要溢价,都会归到这个区位所在的农民集体身上。这个特定的具有区位优势的农民集体,就可以依托土地建设入市,与城市建设用地同权同价而迅速变富。对这部分具有区位优势的农民集体而言,的确实现了土地价值的“显化”,获得了土地财产性收入,且这个财产性收入数量可能十分巨大。按城市建设用地每亩百万计算,农民每户可能获得上千万元的财产性收入,从而成为“食利者”。这些农民的所得正是地方政府之前土地财政的所失。而其他不具有区位优势农村的农民,是不可能获得这个土地入市增价的,即使调整入市,最多也只能获得十分有限的指标价。

      由此,缩小征地范围,由集体经营性建设用地入市来弥补城市建设用地的缺口,麻烦还不只是减少了地方政府的土地财政收入,形成了一个庞大的土地食利集团,而且还会对征地造成严重干扰,征地冲突会进一步增加而不是减少。具体来说,一旦非公共利益的建设可以由农村建设用地入市来进行,从而让农村土地获得极高的增值收益,那么,地方政府为公共利益征收农民的土地时,农民凭什么会让你征收?地方政府若将农民土地规划为水源保护地,永久基本农田,农民无法将农地用于建设,农民就会向政府要求因为土地不能非农使用的机会成本。再如,若将农民土地规划为城市公园,并低价征收,农民就会反对,要求将公园规划到其他地方去。总之,既然有地方的农民可以通过土地入市来获得巨大的增值收益,其他地方的农民便会模仿,对每一块土地都会强烈要求其利益最大化,由此干预地方政府的规划,反对地方政府因为公共利益的原因低价征地。而所有具有区位优势的农民集体,都希望实现土地利益的最大化,导致地方政府为公共利益的征地变得困难,且地方政府进行的任何规划都会受到农民集体的强烈反对。这不只是理论推测,而是实实在在发生在当前珠三角的现实。

      四、现行征地制度不必推倒重建

      缩小征地范围,通过农村集体土地直接入市来弥补城市建设用地的缺口,其首要目的是减少因为征地所引发的社会矛盾,实际上却可能造成更严重的征地困难与更突出的社会矛盾。若有地方的农民可以通过土地入市暴富,其他地方的农民同样会有这个诉求。因此,通过缩小征地范围、改革征地制度来减少征地引发社会矛盾的修法必要性其实是不存在的。当前中国的城市化进程中,征地并未造成积累性的严重问题,反过来,正是现行征地制度有效保障了中国快速推进的城市化。保持现行征地制度,以及保持现行《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,对于未来20年的城市化具有极其重要的保障作用。

      如果保持现行《土地管理法》的第四十三条,则建立城乡统一的建设用地市场,以及集体经营性建设用地入市就变得没有必要了。因为只有缩小征地范围,才需要通过城乡统一的建设用地市场,由集体经营性建设用地入市(就地入市或调整入市)来弥补城市建设用地的缺口。实际上,建立城乡统一的建设用地市场的提法最早来自党的十七届三中全会。当时提出这个问题,是为了解决以珠三角、长三角等沿海发达的已经工业化农村在集体土地上搞建设的历史遗留问题。既然是历史遗留并非全局问题,就没有必要通过修法来应对,更不应当借此局部地区的历史遗留问题来冲击现行土地制度。

      从以上所论来看,无论是征地制度改革还是农村集体经营性建设用地制度改革,都缺少大幅度修法的理由。即使现行《土地管理法》存在不完善的地方,也只应通过小修小补来完善之,切切不应大动干戈。

      实际上,在国土资源部的《征求意见稿》中,第四十四条第五款将城市规划区纳入到公共利益,变成土地征收范围,就为未来20年的城市快速扩张提供了征地的依据和建设用地的保障。这样一来,当然也就不存在所谓缩小征地范围了。而不缩小征地范围,以集体经营性建设用地入市来弥补缺口也就没有必要了。相应地,集体经营性建设用地入市就可以回归党的十七届三中全会的定位,成为为局部地区解决历史遗留问题的手段,也就没有必要修法了。同时,正是《征求意见稿》第四十四条第五款,让极力主张限制政府征地、反对现行土地制度的学者大失所望。而这反过来也说明,现行《土地管理法》的大幅度修改并无必要。

      五、土地制度的《宪法》秩序

      中国现行土地制度是经过新民主主义革命和社会主义改造所形成的,土地实行公有制,是基本生产资料。正是土地公有且实行土地用途管制,所以,在城市化进程中,地方政府才因为经济发展和城市扩张的需要,在城市发展推进面上征收农民的土地用于城市建设。地方政府征收的农民土地,一部分用于基础设施和公益事业建设,一部分用于工业建设,还有一部分用于商住。地方政府征地是按农地进行补偿,而征收用于建设的土地,其中用于经营性开发的部分通过招拍挂,以远高于征地价格的标准卖出,差价成为地方政府的土地出让金收入,或土地财政收入,这部分土地财政收入主要用于建设城市基础设施。良好的城市基础设施是城市经济发展与市民生活的润滑剂,可进一步推动城市的扩张,从而有更多农地征收用于建设,地方政府也获得更多的土地财政收入用于建设更好的城市基础设施。这样一来,中国城市化进程中,因为农地非农使用增值收益掌握在地方政府手中,用于基础设施建设,就形成了城市发展的良性循环,做到了“地尽其利、地利共享”,实现了土地涨价归公的原则,而不是滋养出不劳而获的“土地食利者”。

      正是经历两次革命所形成的中国土地公有制,才使中国城市化快速发展中没有形成“土地食利阶级”,中国土地制度所具有的优越性,使中国城市发展进入到良性循环中。当前中国经济奇迹中的重要一环,就是中国先进的土地制度。未来20年将是中国完成城市化的20年,这20年中,保持现行土地制度的优势,尤其是保持现行征地制度的优势,是中国顺利实现城市化,以及顺利走出中等收入陷阱的制度条件。

      我们要有制度自信。《土地管理法》不应大修。

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