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政府原因导致的土地闲置,该如何处置?附案例分析

      随着中央对“三农”的投入加大,农村迎来新的发展机遇,农村土地的租金也是一路上涨。但很多地方的土地因各种原因还在荒置,那政府原因导致土地闲置该如何处置?

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      《城市房地产管理法》规定,土地使用权人必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地,超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的可以无偿收回土地使用权,但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第十二条规定,属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟,可以协议有偿收回国有建设用地使用权。

      在土地供应和闲置土地处置工作中,要严格落实履约责任,营造诚实守信的营商环境。

      要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系,完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。

      1、对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”,应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款,由具体责任方实施拆迁安置和前期开发,确保履约到位。

      政府原因导致的土地闲置,该如何处置?附案例分析

      2、处置因政府原因造成的闲置土地,要区分具体情况:

      (1)对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的,政府应积极主动解决问题,与土地使用权人签订补充协议,重新约定“净地”交付期限,为项目动工创造必要条件;在约定的期限内仍未能达到“净地”标准,要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后,方可采取协议有偿收回的方式处置。

      (2)对于因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因,造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的,在土地使用权人同意协商的情况下,可以采取协议有偿收回的方式处置。

      需要协议收回闲置土地使用权的,应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定,在调查认定的基础上,及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜,与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本,综合考虑其合理的直接损失,参考市场价格,由双方共同协商确定。经协商达成一致的,市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案,报本级人民政府批准后,正式签订有偿收回协议并执行。

      附案例分析:

      【案情】

      2012年12月6日,原告焦作农用地商住地工业地市飞天置业有限公司(以下简称飞天置业公司)与被告温县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同一份。合同约定,由被告将编号为2012-08号宗地的国有建设用地使用权出让给原告,宗地交付时间为2013年6月26日前。原告对该宗地的建设项目应于2013年12月1日之前开工。合同签订后,原告按期足额付清了宗地全部价款,并于2013年1月29日取得了国有土地使用权证。同年5月21日,原告向被告发函称近期准备对案涉宗地进行开发建设,拟在6月10日前接受该宗地,请求被告协调将该宗地上的青苗、农作物、建(构)筑物、坟山及一切临时建筑物清除干净,确保具备可以顺利开发建设的条件。被告收到该函件后未与原告协调处理此事。2014年12月3日,因涉及其他刑事案件,该宗地被司法机关查封。2016年7月5日,被告认定,原告取得土地使用权后未按照约定的期限及开发条件进行开发建设,至今未动工已满两年,认定上述土地为闲置土地。原告遂提出了造成土地闲置的原因主要是地上附着物至今未予清理、村民阻挠进地,土地未能按合同约定交付和被司法查封等政府原因造成,要求撤销闲置土地认定书。后被告于2017年1月17日作出征缴土地闲置费决定书,认定由于原告自身原因导致涉案宗地未动工开发建设已满一年,对原告闲置土地征缴土地闲置费1700万元。原告不服,提起行政诉讼。

      【裁判】

      河南农用地商住地工业地省沁阳市人民法院经审理认为,被告在未对本案土地闲置原因是否属于《闲置土地处置办法》第八条规定的有关情形进行调查核实的情况下,即作出征缴土地闲置费决定,违反了《闲置土地处置办法》的有关规定,属认定事实不清,证据不足,依法判决撤销被告温县国土资源局作出的征缴土地闲置费决定书,责令被告在法定期限内对原告飞天置业公司2012-08号宗地土地闲置原因重新调查、认定。

      一审宣判后,被告向河南省焦作市中级人民法院提出上诉。焦作中院经审理后判决驳回上诉,维持原判。

      【评析】

      笔者认为,本案中,被告温县国土资源局作出的征缴土地闲置费决定应予撤销,理由如下:

      1.关于土地的交付。土地权属登记解决的是土地物权的归属和利用的问题,并不能说明已经登记的土地就不会存在外在的影响其开发和利用的情况,因此原、被告双方签订的出让合同虽然约定了土地交付时间,但并未对交付土地时应达到的土地条件明确约定,不能当然认定取得土地使用证后即视为土地交付。

      2.从国家征收土地闲置费的目的来看。国家征收土地闲置费是为了规范土地市场行为,防止相关权利人因自身的原因导致所取得的土地长期未开发,从而达到促进节约集约用地的目的。但是对于确实因客观原因导致无法开发土地的情况,国土资源主管部门应当进行调查核实,区分不同的情况予以相应的处理。具体来讲,《闲置土地处置办法》第八条规定,有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;(三)因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;(六)政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的,依照前款规定办理。

      3.本案情况。本案中,在飞天置业公司明确提出本案涉诉土地属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟并提供土地闲置原因说明材料的情况下,温县国土资源局应当按照《闲置土地处置办法》第八条的规定进行调查核实并作出处理,其在未调查核实的情况下即对飞天置业公司作出征收土地闲置费的决定显然不符合法律规定。综上,被告作出的征缴土地闲置费决定的具体行政行为,属认定事实不清,证据不足,依法应予撤销

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