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土地修法在即:各方呼吁松绑集体土地,推动农村发展

    时隔14年,土地管理法再度迎来修订,各界期待此次修法能够松绑集体土地,赋予农村集体土地更多发展权

      时隔14年,土地管理法再度迎来修订,各界期待此次修法能够松绑集体土地,赋予农村集体土地更多发展权

    土地修法在即:各方呼吁松绑集体土地,推动农村发展

      12月23日至29日举行的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议了《土地管理法》修正案草案,这部规制全国土地制度的上位大法历经数年修订,此次审议备受社会各界关注。

      各界期待此次修法能够松绑集体土地,赋予农村集体土地更多发展权。中国人民大学经济学教授刘守英对《财经》记者表示,不论东部经济发达地区,还是中西部的传统农区,对农村集体土地制度改革的需求同样迫切。如集体经营性建设用地入市通过,将对东西部产业发展释放利好,而各地乡村振兴主体渴求土地政策给予更多产业落地空间。

      “删去”和“允许”就是松绑?

      中国现行土地管理法制定于1986年,历经1988年第一次修正后,1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。此次《土地管理法》修正案草案的审议,各专家委员观点激烈交锋。比如针对集体土地制度放权放多少,各委员有不同看法,尤其针对宅基地,在农民的财产权和生存权之间来回博弈,修法既要让农民能够通过宅基地获得更多的财产性收入,但又必须要防止农民大范围的失地、失房。“委员们观点不停在二者之间游移、博弈。”一位接近政策制定的专家告诉《财经》记者,“地方在宅基地制度试点改革实践中也如高空走钢丝,敏感得很。”

      这位专家强调,“土地问题牵扯太多方面了,虽然各方都知道问题所在,但如何提出让各方都满意的方案,实在太难了。”他举例称,连相对简单的农村集体经营性建设用地入市怎么搞,都没人敢打包票。

      尽管修法过程很艰难,但刘守英认为当前土管法修法工作大的改革方向是对的,未来还要下更大力气去推动改革。

      上述专家提及的“农村集体经营性建设用地入市”,正是此次土管法草案修订的焦点。

      据新华社12月23日报道,正在审议的土地管理法修正案草案,其中涉及两条关键修改:一是,删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;二是,对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

      上述消息一出,舆论反应强烈,普遍认为“删去和允许就是松绑”,将过去法律对集体土地的禁锢部分放开,势必会释放出巨大的增长潜能。

      《土地管理法》作为规约全国土地的上位法,于1986年颁布实施,在1980年代,集体土地可以作为工业建设用地使用,在东中西部农村出现大量乡镇企业,并迅速壮大,农村地区的工业化大放异彩。

      但从1995年开始,政策对农村土地上的非农建设项目进行限制,1998年修订的《土地管理法》,农村土地进入非农集体建设使用的口子更是大大缩紧,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。

      2002年国土资源部签发11号文件(《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》),规定工商业和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让,意向用地者公开竞标,价高者得地。此后所有经营性用地都须依法走招拍挂方式受让土地使用权,县、市两级政府成为土地所有权主体,垄断了整个非农建设用地的供应。

      而城市国有建设用地用完后,可通过征地制度将集体土地征为国有,然后再依法招拍挂出让。低价征地、高价出让,地方政府从中获得大量土地出让金,这种模式被全国各地采用。

      但刘守英告诉《财经》记者,由于征地成本抬升、土地招商效果下降,加之土地财政隐藏的一系列债务问题、社会矛盾,地方政府依靠土地谋发展的日子已经过去了,这种依靠征地-卖地的土地财政将难以为继。

      刘守英指出,现行的土地制度直接堵死了乡镇工业化的通道,资源全部流向大城市和东部沿海,这种土地制度基础上的城乡二元体制深深影响乡村的凋敝衰败。他认为,这次修法最关键的就是看前述“删去”表述最终能否通过。

      中央财经大学民营城市研究中心主任路乾对《财经》记者表示,草案“删去”的表述,允许集体经营性建设用地入市,会对乡村振兴产生积极影响,解决农村发展产业所需要的土地空间。

      多位接近决策层的专家告诉《财经》记者,尽管中央在土地改革上走得缓慢而艰难,但对基层土地松绑放权的大方向没有变,仍在一步步往前走。

      土改试点再延期

      针对此次《土地管理法》修正案草案,另一项令人关注的信息是将“三块地”改革试点再次延期至2019年12月31日。对此,上述接近政策制定的专家称,延期应该是中央认为目前部分试点地区的改革力度不够大,改革深度和广度不够完善。

      刘守英亦表示,试点再延期一年,是为了给33个县留出修法过渡期,直至最终法律通过。

      对此,多地试点地区官员的解释也呼应了刘守英的观点,再次延期对试点县来说是好事,为未来修法通过后提供调整期。东部地区一位国土局官员对《财经》记者表示,“我们地方在有些改革上力度很大,走得很远,因此对于中央修法没采纳的经验,我们确实需要一个过渡期来调整,否则会出现问题。”

      三块地改革指的是农村土地征收制度、宅基地制度和集体经营性建设用地入市改革,2015年初,全国人大授权33个县(市、区)进行土地制度改革试点,试点期限为三年,目的是为这一轮的土地修法积累经验。

      这种“先局部试点、后全国铺开”是中央政府在制定重大改革时采用的惯用方式,由于土改牵涉国本,试点改革原本于2017年底结束,但在总结经验时,各方在不同问题上多有分歧,因此,全国人大决定将试点期限延长一年,今年再次将试点时间延长。

      此轮33地土改试点,基本按照每省份一个的原则布局,浙江农用地商住地工业地四川农用地商住地工业地则获得两个试点名额,主要在国家新型城镇化综合试点地区以及全国农村改革试验区布局,可与其他改革政策形成联动效应,将试点效果最大化。

      多名地方国土官员对《财经》记者表示,改革试点犹如有了中央的“尚方宝剑”,在试点范围内允许突破现有法律规定,即《土地管理法》、《城市房地产管理法》中,关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定,都可暂时调整实施,如暂停了土管法中“集体建设用地使用权不得出让等的规定”,明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

      正是这把“尚方宝剑”,让浙江义乌、广东农用地商住地工业地南海、贵州农用地商住地工业地湄潭等试点地区大胆改革,结合地方发展实际需求,解决城市规划、产业升级、乡村振兴中的诸多问题,如浙江义乌通过对宅基地进行三权分置,为偏远乡村的村庄改造提供了抵押融资权利,广东南海则通过对集体经营性建设用地进行新型产业载体认定,解决了集体土地上的产权无法分割问题。

      多个试点地区国土官员表示,四年下来,大部分试点市、县、区还是取得了不错成绩,自然资源部最新公布数据也支持了这一说法,目前33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,收取调节金28.6亿元,办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

      期待改革更进一步

      33地土改试点再延期一年,有专家对《财经》记者表示,希望各方做好试点县总结工作,并希望土地改革更进一步。

      刘守英建议,总结经验时,要将各地区差异性和他们对土地的不同需求找出来,针对集体经营性建设用地、宅基地建立有效的规划和用途管制,并形成一套统一的土地权益体系。

      路乾建议,针对目前试点地区集体土地入市范围太窄,未来应该扩大试点范围,增加大城市周边和沿海地区的试点,并扩大集体土地的入市类型。

      据《财经》记者了解,实际经营性建设用地的量比较小,自然资源部公布的数据是4000万亩,仅占农村集体建设用地14%,而且这些地区早已经形成入市事实,“村村点火,户户冒烟”。中西部很多地区,则几乎没有集体经营性建设用地,宅基地是主要构成部分。

      地区发展的核心是产业,乡村振兴要有产业振兴。路乾表示,发展产业需要建设用地,但中西部地区存量的集体经营性建设用地规模小,下一步应该盘活废弃的宅基地,鼓励废弃的宅基地退出、转变成经营性建设用地,另一个方式是允许有发展潜力的乡村,可以购买建设用地指标来发展产业。

      此外,路乾还建议,对入市条件上,不用把村庄规划弄得过于严格,应该根据乡村产业的特性和需求点状供地,以更灵活的方式做村庄规划。

      “先规划后入市的要求太高了,按照目前的城市规划体系,把村庄规划做的太细,不适合村庄的居住生态和产业特性。乡村产业的发展是动态的、分散的,在发展之前就做细致的规划,不利于产业落地。另外规划成本太高,很多村庄做一个规划要上百万,不是很必要。”路乾指出。

      《财经》记者在试点地区采访时发现,村庄书记、村民对高价买回的规划图纸确有不满,认为不适合村庄发展实际,“规划师都是做城市规划的,按照城市特点来给我们农村做规划,很多不合实际地方要多次重改,花了不少冤枉钱。”一位村委书记向《财经》记者抱怨。

      刘守英还建议,应研究集体建设用地入市后,增值收益如何在国家、集体、个人之间进行分配,并要研究整个社会治理问题,区别清楚边界,哪些该由公权力去做,哪些是由乡村自治来完成。

      此外,路乾认为,下一步改革应该允许企业下乡在集体土地开发商品房住宅,如果发展房地产住宅被堵死,对乡村振兴而言是一种制度性障碍。

      “产业投入资金回收慢,现在回报率也不高,很多企业需要先开发房地产,用房地产的收益来弥补发展产业的投入。”路乾解释,“如果不给企业资金周转的空间,乡村振兴就只能做几个示范项目、示范点,难以带动乡村产业的快速发展。”

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