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如何看待日本国土利用规划概观

    相近的历史文化背景,夹杂大量可以“望文生义”汉字的日文,使得我们在了解日本相关事务时总有那么一点似曾相识的感觉。的确,较近的地理距离、相似的历史文化乃至难以区分的生物特征使得我们在看待日本的事物时较欧美国家具有先天的“优势”,但也正因如此,堕入想当然“陷阱”的风险也同时存在。

    相近的历史文化背景,夹杂大量可以“望文生义”汉字的日文,使得我们在了解日本相关事务时总有那么一点似曾相识的感觉。的确,较近的地理距离、相似的历史文化乃至难以区分的生物特征使得我们在看待日本的事物时较欧美国家具有先天的“优势”,但也正因如此,堕入想当然“陷阱”的风险也同时存在。

    在我国积极寻求构建空间规划体系的过程中,日本的国土规划作为可借鉴案例被反复提及。在其国土形成规划和国土利用规划两大系列中,由于后者所包含的“土地利用基本规划”具有协调城市、农业、森林等五类单项规划的职能,从借鉴角度来讲,更加与我国探索“多规合一”的背景相吻合。而我国现存的相关研究在翻译、理解和认识上并不统一。因此,笔者希望通过对相关法律、规划文件的原文以及日本国内研究文献的阅读和分析,尽可能全面、准确地还原其原貌。

    日本的国土规划首现于二战后的1950年代,1962年首次发布“全国综合开发规划”,至1998年止共颁布了5次,即“一全综”至“五全综”,均以大规模投资促进国土开发、平衡区域发展为主要任务,属于开发导向的国土规划。

    而国土利用规划最初是为了应对历次“全综”实施大规模开发带来的地价高涨问题。面对1970年代全国性的地价高涨、城市用地持续无序扩张,日本国会原本打算修订《国土综合开发法》以应对这些问题,但迫于舆论对“开发”的强烈抵触情绪,最终于1974年新颁《国土利用规划法》,试图通过“国土利用规划”及土地交易管制措施来实现土地利用和交易的管制。

    图1 1982—1983年东京地区土地利用图

    资料来源:http://maps.gsi.go.jp/#11/35.665999/139.806381/&ls=blank%7Clum200k&blend=0&disp=01&lcd=lum200k&vs=c0j0h0k0l0u0t0z0r0s0f0&d=v

    日本是一个采用大陆法系的国家,所有的政府行为,包括规划,均需得到法律的授权。《国土利用规划法》及配套规章详细规定了全国、都道府县、市町村三级编制主体、程序及其应包含的内容。与现代政府架构相适应,不同层级政府负责本级的规划,上级政府并非对下级政府的规划进行“审批”,而是强调上级政府规划应反映下级政府的意见;上级政府可对下级政府的规划提出意见及劝告,并保证公众参与规划公开。

    都道府县负责编制全覆盖的“土地利用基本规划”并定期更新。其主要任务是协调早于国土利用规划出现的城市、农业、森林、自然保护区及自然公园五类“多规”,内容包括基本方向、规划图和重叠部分协调原则三项。实际上,规划图是通过叠合城市、农业等由五类单项规划划定的地区而形成的,通常存在大面积重叠的现象。规划针对重叠地区也只是给出了不同情况下的协调原则,对土地利用的管控仍通过五类单项规划各自的开发许可制度完成。因此,规划本身不具备地区划定与调整、管控土地利用行为的权责。也就是说仍保留了“多规并存”的状况。

    图2 土地利用基本规划图——兵库县神户市中央区附近

    资料来源:https://web.pref.hyogo.lg.jp/ks19/documents/000121824.pdf

    笔者统计了37个已公开的都道府县国土利用规划中的各类用地目标,并与全国规划的用地目标进行了对比,发现相对于全国规划的希望增加森林、维持建设用地不变,大部分都道府县都提出了减少森林、增加建设用地的目标,反映出中央与地方政府的不同诉求。

    日本国内的研究普遍认为,作为协调“多规”的工具,土地利用基本规划作用有限,依据5部法律分别进行土地利用管制的现实导致土地利用基本规划的直接管控缺乏法律依据、规划存在滞后性;市町村一级的国土利用规划也缺乏实现规划目标的手段,国土利用规划与单项规划重复地区的规划内容并不一致。

    尽管日本的国土利用规划具有完备的法律基础和形式完整的规划体系,但它既不是一个可以统领全局,决定每一寸国土利用状态的全能规划,也不是自上而下层层分解了目标和任务,强制传导的国土利用管控规划。它的意义更多地体现在实时准确地把握国土利用现状,表达各级政府政策导向,预测国土利用未来发展,吸引公众关注国土利用问题等方面。国土利用规划未能也不准备解决“多规并存”、中央、地方政府间政策与目标“垂直传导”的问题。

    日本的国土利用规划存在以上种种问题,算不上是空间规划的理想模式,但建立在“多规并存”“地方分权”基础上的协调机制也不失为一个可观察和参考的案例。

    此外,本研究的一个副产品是发现虽然日本的快速城市化过程早已结束,甚至总人口已开始下降,但城市外延性拓展的趋势并未彻底完结。规划面对全面“收缩”?“减量”?还有待持续观察!

    ——全文——

    【摘要】在我国构建“空间规划体系”的背景下,日本的国土规划作为可借鉴案例被反复提及。虽然有大量介绍或提及日本国土规划的论文,但从相关名词的翻译到内容的理解和解读,乃至对规划性质的认识存在较大差异甚至是误读。为了准确掌握日本国土规划的真实状况,为我国空间规划体系的构建提供扎实的基础,本文以日本国土规划体系中的“国土利用规划”为对象,通过对相关法律法规及原始规划文本的解读,对规划产生的背景、法律依据、规划目的、内容以及规划编制实施状况进行全面梳理,进而探究规划的特征和性质,为构建我国空间规划体系提供可供参照的经验及思路。

    党的十八大以来,“构建我国的空间规划体系”已成为城市规划相关研究的热点。2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》中提出的组建“自然资源部”是“空间规划体系”建设进入实质性阶段的重要标志。迄今为止,国内的相关研究中,德国、日本等发达国家的空间规划作为可借鉴的案例被反复提及,但论文中的相关内容,从专有名词的翻译到对具体内容的理解呈现出普遍存在的差异,甚至是误读和误解。因此,有必要通过对相关法律法规及规划文本原文的解读,准确理解日本国土规划的真实状况,为讨论未来我国空间规划体系的构建提供扎实的基础。本文以日本国土规划体系中的“国土利用规划”(国土利用計画)为对象,从规划产生的背景、历史沿革、法律依据,到规划的目的、内容以及编制实施状况进行全面梳理,探究规划的特征及性质,进而探讨对我国空间规划体系构建的启示。

    1 日本国土规划研究的现状

    1.1 国内相关研究

    国内有关日本国土规划的研究始于1990年代,进入21世纪后呈现出更加活跃的状态,如顾林生、翟国方、黄宏源等诸多学者的研究。论及我国空间规划体系构建的论文对日本的经验也多有涉及,如林坚等、许景权等的研究。但在研究活跃的同时,也存在概念界定不清,甚至是误读、误解等比较严重的问题,表现在以下几个方面。

    (1)专有名词翻译不统一。“国土利用规划”除直接借用日文原词(国土利用計画)的方式外,还被译成“土地利用规划”“国土利用规划”等不同译法;针对“国土形成规划”(国土形成計画)的译名更是五花八门【中文翻译有:“国土形成规划”“国土可持续利用规划”“国土空间规划”“国土规划”等】。

    (2)对日本国土规划体系的理解各异。由于对专有名词翻译的不统一以及对国土规划体系所涵盖范围和层次理解的不同,“日本国土规划体系”所表达的实质性内容有较大的差别。例如:有学者将其与“国土形成规划”及其前身“全国综合开发规划”划等号;有的理解得更加全面;而顾林生、林坚等一些学者的理解则更为接近事实,认为日本国土规划体系除国土形成规划体系下的四级规划外,还应包括“国土利用规划”中的多级规划体系。

    (3)对规划强制力及上下级关系的理解截然相反。与顾林生、黄宏源等一些学者所持中央政府与地方合作“促进地区自立发展”“推进地方分权化”不同,徐波、许景权等、唐相龙等学者则认为“土地利用基本规划是高一层次的规划”,“全国、都道府县和市村町三级政府需要自上而下地受到约束”,“强调通过制定各种土地利用标准进行分区管控”,“上位法规范和限定下位法”。林坚等也认为“国土利用规划……对各类用地规模的目标依然强调严格控制。”

    1.2 日本相关研究

    日本国内对于国土利用规划的研究主要集中在三个方面。

    (1)国土利用规划制度及实施。野村好弘和小贺野晶一介绍了基于《国土利用规划法》的规划制度、土地利用基本规划中五种地区对应的单项规划的内容、都道府县及市町村规划编制情况等。利谷信义阐述了土地利用规划的必要性、其中的三要素和实施手段。中村隆司论述了国土利用规划及土地利用基本规划与农山村地区的关系;统计了1977—1998年全国各都道府县土地利用基本规划中重叠地区面积的变化、单项规划与土地利用基本规划冲突地区面积的变化和原因;分析了159个市町村国土利用规划的目标与实际变化情况等。

    (2)规划技术研究。北村贞太郎按照规划目的将土地利用规划分为划定区域、用地种类、土地属性三类,并设计了针对第二类规划的用地评价方法;鹰见智子和水口俊典介绍了富士宫市、饭丰町、西那须也町、穗高町的土地利用规划相关条例,指出这些非法定规划弥补了《国土利用规划法》对田园地区的忽视。

    (3)案例研究。广田纯一介绍了岩手县北上市的各类规划及相互关系;小川刚志分析了千叶县的国土利用规划、土地利用基本规划的现状及问题;山本佳世子分析了冲绳本岛的土地利用基本规划及现状和问题,并对土地利用管制进行了评价。

    2 日本国土规划体系概况及发展过程

    日本现行的国土规划包括两大系列,一是依据2005年《国土形成规划法》(《国土形成計画法》)编制的“国土形成规划”(国土形成計画)系列;二是依据1974年《国土利用规划法》(《国土利用計画法》)编制的“国土利用规划”(国土利用計画)系列(图1)【限于篇幅和主题,本文仅论述“国土利用规划”的相关内容,除作为背景简述外,不再涉及“国土形成规划”的相关内容】。

    图1 日本国土利用规划体系构成

    2.1 国土形成规划

    日本的国土规划始于二战后的战后复兴。1950年先后颁布《国土综合开发法》《北海道开发法》(《北海道開発法》)等相关法律,在首先尝试对北海道、东北、九州等区域开展区域性开发规划的基础上,于1962年首次发布“全国综合开发规划”(全国総合開発計画,俗称“一全综”),并于1969、1977、1987及1998年陆续颁布后续版本的规划,被统称为“一全综”至“五全综”。2005年《国土综合开发法》更名为《国土形成规划法》,将原来的全国、区域、都道府县、特定地区四类规划简化为全国、区域两级规划,并在2008年和2015年先后两次编制全国国土形成规划(图1)。虽然不同时期的国土开发规划的具体目标与方式不同,但均以大规模投资促进国土资源开发及区域发展平衡为己任,属于开发导向的国土规划。

    2.2 国土利用规划

    至1970年代,日本城市用地持续扩张、用途混乱、地价高涨。为应对全国性的地价快速上涨和土地投机,1974年国会拟修订《国土综合开发法》,改变规划以开发为导向的性质,使之包含国土开发、土地利用管制两方面的内容。但由于舆论对“开发”强烈反对和抵触等原因,土地利用管制和土地交易管制等内容最终被纳入新设立的《国土利用规划法》。《国土综合开发法》得以保留,但废除了特定地区开发的内容,且不再强调“开发”。同时,中央政府设“国土厅”,负责国土利用规划、国土开发规划、土地价格调查及管制等事宜。

    依据《国土利用规划法》,“国土利用规划”分为全国、都道府县、市町村三个层面,同时都道府县须依据同级国土利用规划编制“土地利用基本规划”(土地利用基本計画)。“土地利用基本规划”的内容涉及城市、农业、森林、自然公园和自然保护区五类地区的划定(规划图)以及有关土地利用协调事项的规划文件。上述五类地区分别依据《城市规划法》(都市計画法)、《农业振兴地区建设法》(《農業振興地域の整備に関する法律》)、《森林法》(《森林法》)、《自然公园法》(《自然公園法》)以及《自然环境保护法》(《自然環境保全法》)划定。因此,土地利用基本规划主要用以协调城市规划、农业振兴地区建设规划、森林规划、自然公园规划、自然保护区规划等相关规划(图1)。

    1989年《土地基本法》(《土地基本法》)颁布,明确土地利用的基本理念与原则是:土地作为重要资源,其利用与国家的人口、产业、社会资本变动等公共利益密切相关,因此应以公共利益优先为基本理念,进行合理规划以保证土地利用的合理性。基于上述理念与原则,该法授权国家与地方政府制定国土利用规划并采取抑制土地投机的措施(同法第1~3条)。

    3 国土利用规划及相关规划的法律基础

    3.1 《国土利用规划法》

    《国土利用规划法》于1974年颁布,2017年最新修订,共九章50条。内容主要包括编制国土利用规划及土地利用基本规划、土地交易管制的相关事项。该法规定:国家、都道府县、市町村均可编制国土利用规划,同时规定了各自的编制及审批要求;要求所有都道府县制定土地利用基本规划,按照五类地区划分,说明协调土地利用的相关事项;规定了土地交易管制地区的设定标准、管制区内土地交易的许可手续及许可标准、土地交易后应上报都道府县的事项、都道府县对交易后土地利用的劝告、土地成为闲置土地的条件及其利用和规划措施等内容;规定了负责本法相关事项的审议会及土地利用审查会设置相关事项(表1)。

    表1 国土利用规划法的主要内容

    注:括号中的数字代表法律中对应的条文编号,其中第21条已在原法律中删除。

    此外,在《国土利用规划法实施条例》(《国土利用計画法施行令》)和《国土利用规划法实施细则》(《国土利用計画法施行規則》)中规定了各级国土利用规划应包含的内容、土地利用基本规划的内容和表现形式、土地交易可不经许可和上报的情况、土地价值计算、指定管制区域时的公告等具体内容,对《国土利用规划法》的具体执行进行了补充说明。

    3.2 相关单项规划法

    国土利用基本规划中划定的城市、农业、森林、自然公园、自然保护区五类地区实际上均由依据各自法律的各单项规划确定并纳入其中,所依据的法律如下。

    3.2.1 《城市规划法》

    该法于1968年颁布,目的是确定城市规划的内容和编制审批程序、城市规划限制、城市规划实施项目及其他城市规划相关内容,使城市健康有序地发展,促进国土均衡发展,维护公共利益。该法包括七章97条和附则,其中与土地利用基本规划直接相关的是第5条城市规划区的划定、第7条将城市规划区划分为城市化地区及城市化控制区,以及第29~39条针对城市规划区内建设活动的开发许可制度。都道府县可对市、符合一定标准的町和村划定城市规划区以及其中的城市化地区与城市化控制区。此外,对城市规划区外、建成区域达到或可能达到一定面积、与农业振兴及环境保护相关的地区,可以划定为“准城市规划区”。在城市规划区和准城市规划区内,开发行为均需获得都道府县或指定城市的许可。

    3.2.2 《农业振兴地区建设法》

    该法于1969年颁布,目的是促进农业健康发展和国土资源的合理利用,包括七章27条和附则。该法律规定农林水产大臣应制定农业用地等保护基本方针和农业振兴地区建设基本方针,各都道府县根据农业振兴地区建设基本方针划定农业振兴地区,市町村及都道府县对其管辖范围内的农业振兴地区开展农业振兴地区规划。与土地利用基本规划直接相关的是第6条农业振兴地区划定及第15条农业用地的开发行为限制。市町村在农业振兴地区建设规划区中进一步划定“农业用地”的范围(農用地区域),并可对其中现状不符合规划的土地所有者进行劝告,而新的开发行为需要获得都道府县或指定市町村的许可。

    3.2.3 《森林法》

    该法于1951年颁布,目的是确定森林规划、防护林及其他森林相关事项,开展森林培育、提升森林生产力,以支持国土资源保护和国民经济发展。该法共八章213条及附则,包括森林规划、森林经营、防护林及其设施、森林土地使用、都道府县森林审议会等内容。与土地利用基本规划直接相关的是第2条定义的国有林(国家为土地所有者的森林地区)及第5条第1项地方森林规划(地域森林計画)涉及的私有林。该法规定,农林水产大臣每5年制定一次为期15年的全国森林规划,按流域等条件将全国分为多个森林规划区;都道府县每5年必须对所在森林规划区内的私有林制定为期10年的地方森林规划,明确其中开发行为需要经都道府县许可的规划森林区域;此外,农林水产大臣可指定防护林(原生自然环境保护区或海域防护区除外),防护林内的开发及伐木、放牧等活动需要经过都道府县的许可。

    3.2.4 《自然公园法》

    该法于1957年颁布,目的是保护优美的自然风景区并促进其利用,以促进国民健康、休憩和教育,并确保生物多样性。该法由四章90条和附则组成,规定了国家公园(国立公園)、国定公园(国定公園)及都道府县立自然公园的指定主体和程序、公园规划的编制审批程序、公园建设的决定程序及实施、公园的保护利用措施等内容【“国立公园”与“国定公园”均为环境大臣依据《自然公园法》指定的国有公园,不同的是前者由国家直接管理,后者由所在的都道府县管理】。与土地利用基本规划直接相关的是第2条第1项对自然公园的定义及第5条、第72条对公园指定的说明。该法规定环境大臣可以指定国家公园,根据都道府县的申请指定国定公园;都道府县可以指定都道府县立自然公园。在各级公园中均可设立特别地区,其中的开发及影响自然环境的活动需要获得各级政府的许可。

    3.2.5 《自然环境保护法》

    该法于1972年颁布,目的是与《自然公园法》等法律一起确保自然环境保护区内的生物多样性并促进自然环境的全面保护,使国民广泛且可持续地享受丰富美好的自然环境,以保障国民健康、文明的生活。该法包含八章58条,规定了自然环境保护方针、原生自然环境保护区及自然环境保护区的划定和保护措施、都道府县自然环境保护区的划定及其环境保护等事项。与土地利用基本计划直接相关的是第14条原生自然环境保护区、第22条自然环境保护区以及第45条第1项都道府县自然环境保护区。该法规定环境大臣可划定原生自然保护区(必须是国有或公有土地)及自然环境保护区,其中特别地区内的开发及影响环境的活动需获得环境大臣的许可;都道府县可划定都道府县自然环境保护区并实施保护管理。

    从以上五部法律的内容来看,土地利用基本规划中五类地区的划定由基于相应法律的五个单项规划分别执行,特定地区内的土地利用管制主要依靠开发许可制度。地区划定与许可的权力分属国土交通、环境和农林水产大臣,都道府县,市町村等政府的不同级别和部门。

    4 国土利用规划的主要内容

    《国土利用规划法实施条例》规定了全国、都道府县和市町村国土利用规划以及土地利用基本规划应包含的内容:

    (1)全国规划应确定与国土利用相关的基本构想、按目的划分的国土利用面积和分地区概要,以及为达成前两项的必要措施概要;

    (2)都道府县及市町村规划应在其各自范围内确定以上三项内容;

    (3)土地利用基本规划应在五万分之一比例尺的地形图上标明城市、农业等五类地区,以及协调城市、农业等五类地区用地的相关事项。

    以下是各级规划案例中的具体内容。

    4.1 全国国土利用规划

    最新版的全国国土利用规划(第五次全国规划,2015年)为纯文本,分为基本构想、按目的划分的国土面积目标及分地区概要、必要措施概要三部分(表2)。

    表2 第五次全国国土利用规划主要内容

    第一部分首先分析了国土利用环境的变化,从人口减少、自然环境压力下降、国土对抗灾害能力减弱三方面分析入手,提出规划要应对的三个问题及相应的基本方针,同时提到了与国土形成规划的协作,并特别提到了对推进地方分权及震后复兴等新形势进行研判的必要性;分别说明了城市、农山渔村、自然保护区三类地区及农田、森林、原野、水域、道路、住宅、道路等11类用地的基本方向。

    第二部分给出了规划年限和人口预期,预测到2025年的各类用地面积(通过土地现状及预测得到的弹性目标),以及三大都市圈(首都、中部、近畿)及地方圈(三大都市圈以外的36个县)两类地区的人口及各类用地面积。

    第三部分提出为实现基本方针及用地面积的9条导向性措施。

    4.2 都道府县国土利用规划及土地利用基本规划

    这两种规划均由都道府县政府负责编制:其中国土利用规划(都道府县规划)的内容和全国规划的内容基本一致,通常仅包括文本形式的规划书;而土地利用基本规划依据法规要求,包含规划图和土地利用协调相关事项。以2010年《爱知县国土利用规划(第四次)》(愛知県国土利用計画(第四次))和2017年《爱知县土地利用基本规划》(愛知県土地利用基本計画)为例,简介内容如下。

    4.2.1 爱知县国土利用规划(第四次)

    爱知县位于日本中部,面积约5200k㎡,2007年总人口735万人。爱知县的国土利用规划内容与全国规划类似,分为基本构想、按目的划分国土利用面积及分地区概要、必要措施概要三部分(表3)。

    表3 爱知县国土利用规划(第四次)主要内容

    第一部分说明了土地利用的基本理念和爱知县的特征,分析土地利用环境的变化后提出调整用地需求量、提升土地利用质量、综合管理土地利用以及促进多主体协作等四个基本方向;然后分别说明了城市地区、农田与建设混合地区、农山渔村地区和自然保护区四类地区以及农田、森林、原野、水域、道路、住宅、工业、其他建设用地及其他用地九类用地的基本方向。第二部分给出了规划目标年和人口预期、编制规划时(2007年)的用地现状及目标年(2020年)的面积目标(弹性目标),以及县内三个次区域的各自目标。第三部分提出了9条导向性措施。

    4.2.2 爱知县土地利用基本规划

    该规划主要包括土地利用的基本方向、规划图、五类地区重叠部分的土地利用协调指导方针三部分内容。基本方向中说明了爱知县土地利用的总体方向和三个流域各自的方向,与该县国土利用规划的基本方针部分一致;同时说明了城市、农业、森林、自然公园和自然保护区五类地区各自的基本原则(表4)。

    表4 爱知县土地利用基本规划中有关五类地区的基本原则

    图2的规划图是将上述五类地区叠加而成,其中存在大量相互重叠的部分。指导方针中给出了这五类地区重叠部分的协调指导方针,明确了重叠部分的土地利用优先顺序(图3)。

    图2 爱知县土地利用基本规划图

    图3 爱知县土地利用基本规划重叠地区协调原则

    4.3 市町村国土利用规划

    以2009年爱知县《长久手町第2次国土利用规划》(第2次長久手町土利用計画)为例,该规划也包括基本构想、按目的划分的国土利用面积及分地区概要、必要措施概要等三项内容,以及包括各种用地类别、各个地区、重要设施等内容的土地利用构想图(图4)。

    图4 长久手町土地利用构想图

    基本构想部分分析了土地利用现状,提出了原则性要求(例如促进站前地区城市功能的多样化集约发展,开展城市化地区内绿化,保护近郊农田、丘陵,形成良好景观等),分用地类型、分地区说明了土地利用的基本方向,并强调了重要地区的发展方向;第二部分给出了全域及各地区的人口目标、各类用地的现状与目标面积,并说明了各地区的现状与发展方向;第三部分列出了必要措施的概要,提出通过基于《城市规划法》的地区规划制度促进站前地区建设、通过法律及条例等进行土地利用管制来保护农田和森林等具体措施。同时通过土地利用构想图表示各类用地、地区位置及主要道路、铁路、教育与研究设施等的位置(图4)。

    5 国土利用规划的编制状况

    5.1 各级国土利用规划的编制审批程序

    《国土利用规划法》第5、7、8、9条分别规定了全国、都道府县、市町村国土利用规划及土地利用基本规划的编制审批程序(图5)。

    图5 国土利用规划编制审批程序

    全国规划由国土交通大臣负责编制,在听取国土审议会及都道府县长的意见后提交内阁审定并公开。规划内容应充分反映都道府县长的意见,并与环境大臣共同决定与环境保护相关的基本事项。其中,国土审议会由《国土交通省设置法》第7~12条规定,主要任务是根据国土交通大臣的咨询,开展有关国土利用、开发、保护基本政策等方面的调查研究,成员由国土交通大臣任命,任期三年。

    都道府县规划由各都道府县负责编制,以全国规划为基础,须听取“审议会等机构”及属内市町村长的意见,并充分反映在规划中。规划编制完成后须向国土交通大臣报告,并公开规划的内容。国土交通大臣收到报告、听取国土审议会的意见后,必要时可向都道府县提出建议和劝告;同时,国土交通大臣须将规划送至国家相关机构征询其意见,可经会商并征询国土审议会的意见后向都道府县提出建议和劝告。其中,“审议会等机构”指依据《国土利用规划法》第38、39条都道府县应设置的审议会等机构。其任务是根据都道府县长的咨询开展都道府县内土地利用基本事项调查研究,机构和运营事项由都道府县条例确定。此外,都道府县还设有“土地利用审查会”,负责处理土地利用、地价等事项,成员由都道府县长经议会同意后任命。

    市町村规划由各市町村负责编制,如所在都道府县编制了国土利用规划,市町村规划应以其为基础,同时必须通过公开听证会等方式充分听取市民的意见。规划编制完成后须向都道府县长报告,并公开规划内容。都道府县长在收到报告后听取审议会等机构的意见,可向市町村提出建议和劝告。

    土地利用基本规划由都道府县负责编制,应遵循全国及都道府县的国土利用规划,须听取审议会等机构、国土交通大臣及市町村长的意见。其中,国土交通大臣表达意见时须首先听取相关国家机构的意见;市町村长的意见应充分反映在规划中。规划编制完成后须公开。

    5.2 各级国土利用规划编制完成情况及内容

    5.2.1 都道府县国土利用规划

    编制与修改国土利用规划属于都道府县的权限而并非义务,但日本的47个都道府县均制定过国土利用规划。根据目前日本国土交通省公布的资料,大部分都道府县编制过4~5次国土利用规划,从时间上看多在历次全国规划公布后编制或修改。部分都道府县近年不再编制,而代之以土地利用基本规划和土地交易管制(例如:石川县、群马县和高知县)。

    目前公开的37个都道府县的规划中均包含了法定内容。基本方针一般通过分析土地利用现状、环境变化提出今后土地利用的主要问题与对策。其中,30个都道府县明确了城市、农山渔村、自然保护区的土地利用基本方向,爱知等5个临海县还专门叙述了离岛地区。

    针对用地面积目标,各都道府县均给出了农田、森林、原野、水域、道路、建设用地及其他用地的现状及规划面积。其中,农田面积均呈下降态势,森林和原野等面积大部分维持不变或下降,水域有所增加,道路面积均有所增加,建设用地面积大都有所增加。有15个都道府县的城市化地区面积不变,10个下降,12个增加。值得注意的是,都道府县规划中各类用地面积的加和与全国规划并不相等,除农田、水域和道路保持趋势一致外,森林、原野、建设用地和其他用地的面积目标均有较大出入(表5)【都道府县合计值中未包括10个数据未公开的都道府县的数值】。

    表5 全国及37个道府县国土利用规划中各类用地增减目标(单位:k㎡)

    大部分规划中的必要措施概要是对全国规划设定目标和行动方针的细化,仅部分都道府县列出了地方性措施。

    5.2.2 土地利用基本规划

    所有都道府县均制定了土地利用基本规划且原则上每年可进行修改调整。根据国土交通省对都道府县土地利用基本规划修改情况的统计,2010—2014年的修改次数、修改区域的面积均呈下降趋势,而修改内容主要是城市地区的扩大以及农业及森林地区的减少(表6)。

    表6 土地利用基本规划规划图变更情况

    5.2.3 市町村国土利用规划

    根据2017年2月国土交通省对全部1741个市町村的调查,已编制国土利用规划的有834个(47.9%)。各都道府县内市町村规划的编制情况不同,例如,山形县的30个市町村均已编制,青森县40个市町村中有33个已编制,而山口县19个市町村均未编制;有310个市町村编制了土地利用构想图;规划面对的问题中占比最高的是空置建设用地或闲置土地增加、道路及上下水道等基础设施的维护管理、自然灾害(主要是地震、水灾、泥沙灾害)风险等三类;有322个市町村正在编制规划或开展规划研究,编制或修改规划的原因主要是市町村内其他相关规划(如综合规划)的修改(42.5%)、上位规划(全国及都道府县规划)的修改(36.0%)、市町村合并(23.3%)等;规划目的主要包括提出当地发展方向性愿景(79.2%)、作为覆盖全部行政区域的规划(60.2%)、作为市町村土地利用的基本规划(58.1%)等。此外,在市町村国土利用规划和市町村综合规划、市町村城市总体规划的关系上,53.7%根据综合规划、26.4%以综合规划为基础进行国土利用规划编制和修改;50.6%希望将国土利用规划作为城市总体规划的基本参照来编制,12.4%的国土利用规划与城市规划共同进行编制或修改。

    6 国土利用规划的实施效果

    由于各级国土利用,尤其是全国和都道府县的规划仅提出了有关国土利用的方向、各类土地的规模预测以及所采取必要措施的概要,并不涉及伴随具体手段的规划实施以及各类用途土地之间转换时的管控要求,因此被认为是一种纲领性的规划内容,其规划意图更多依赖土地利用基本规划来表达。

    6.1 土地利用基本规划的管制效果

    日本国内的研究普遍认为土地利用基本规划的实施效果有限。野村好弘和小贺野晶一通过神奈川县的分析,认为尽管土地利用基本规划在土地利用管制上确实取得了一定成效,但重叠地区的存在未能使五类地区各自目的得以充分实现,协调方针也未能充分发挥作用;以五部单项法律为基础的管制方式受到质疑,难以实现开发与环境保护的协调。中村隆司等在一系列研究中,对所有土地利用基本规划的地区划定情况、重叠地区协调原则、重叠地区面积变化、与单项规划的差异进行了统计分析,发现1982—1998年间无论是五类地区重叠面积的增减和变化原因,还是土地利用基本规划与单项规划在地区划定上的差异都说明现状差异很大的各都道府县却采取了相似的土地利用协调原则,未能因地制宜地进行土地利用调整;同时,规划具有滞后性,作为上位规划对五部单项规划进行整体调控的效果有限。小川刚志通过对千叶县的研究认为:在规划实施中,土地利用基本规划只是形式上的上位规划,其地区划定基本上依照单项规划,特别是森林地区,通常是开发完成后才补齐开发许可手续,而开发许可也是根据单项规划法规进行的,缺乏根据土地利用基本规划进行许可的判断依据。山本佳世子在对冲绳本岛城市化地区分布变化的研究中也发现,在城市化控制区、城市规划区外的城市化分布点与土地利用基本规划的管制目标存在差异,规划未能完全实现。

    6.2 市町村国土利用规划的相关评价

    日本国内学者对国土利用规划实施评价的研究还集中在市町村层面。中村隆司在对159个市町村国土利用规划进行分析后认为:尽管国家、都道府县、市町村规划形成了看似统一的体系,但规划只有与环境评价和城市开发管理结合才有意义。即便是在全部市町村均已编制并定期修改的山形县,也缺乏实现规划目标的手段。同时,统一的规划制度导致多数市町村规划机械化。规划本身发挥作用的实例主要集中在单项法律管制力度较弱的地区。广田纯一通过对岩手县北上市的综合规划、国土利用规划、环境基本规划、城市规划、绿地基本规划、农业振兴规划的分析认为:国土利用规划相对抽象,虽规定了不同用地的基本方向,但没有落实到具体的土地上;全域性的国土利用规划与单项规划中划定的地区、规划内容存在重复,重复部分的内容却并不一致。其原因在于各自的依据法律、制定部门、规划标准均有所不同。同时,受单项规划各自的历史沿革与现状体系的影响,将全部规划统一成为一个规划并不现实。

    7 日本国土利用规划的特征及启示

    7.1 日本国土利用规划的特征

    7.1.1 形式上较完整的国土规划体系

    在国土规划领域,日本延续了其作为大陆法系国家的特征,颁布了大量以《国土形成规划法》和《国土利用规划法》为核心的法律法规,形成了较为完备的法律法规体系。其中,基于《国土利用规划法》形成了国家、都道府县、市町村国土利用规划以及都道府县层面上的土地利用基本规划这种三级四项规划所构成的国土利用规划体系,并做到了都道府县级别以上的全覆盖。规划内容与城市规划等五种既有单项规划形成了明确、清晰的呼应关系,但并没有取代或合并这五种既有单项规划的内容以及其所包含的具有强制力的审批权限。

    7.1.2 国土利用规划并非统领全局的全能规划

    国土利用规划的定位并不是一个整合多个单项规划、对国土利用进行全面指导和综合管制的全能规划。创立国土利用规划的最初目的是控制地价过快上涨,后拓展为土地利用综合性长期规划。现行三个层级的国土利用规划均侧重方向性的引导,即使在最基层的市町村一级,规划也只确定不同地区和用地类型的发展方向,具体实施仍需通过城市规划、农业振兴规划等单项规划进行。同时,土地利用基本规划的作用也仅仅是定期对土地利用状况进行统计公布,并为五类地区规划之间的协调提供原则性指引。

    7.1.3 国土利用规划内容不具备强制力

    国土利用规划对所涉及单项规划不具有强制性约束力。土地利用基本规划虽然名义上是五类单项规划的上位规划,但五类地区的划定、地区内的开发许可仍依据单项法规通过单项规划进行。国土利用规划仅规定了单项规划之间相互协调时的优先顺序,不具有强制命令修改单项规划的能力,并存在“协调两类用地使其兼容并存”等模糊描述。

    7.1.4 国土利用规划并非自上而下的规划体系

    国土利用规划的内容、编制审批程序等强调上下级政府之间的协商,体现了高度地方自治精神。《国土利用规划法》明确要求全国、都道府县编制规划时必须听取下级政府的意见,而下级政府的规划只需要报送上级政府,无需审批,上级政府只能对其进行建议和劝告。尽管《国土利用规划法》规定下级规划应以上级规划为基础,但国土交通省特别强调其意图是希望基本方向不要相悖,而不追求具体事项完全一致。事实上,都道府县规划提出的各类用地面积之和与全国规划并不相同。

    7.1.5 国土利用规划的实施效果不尽人意

    各级国土利用规划实施情况表明,其协调各单项规划的效果有限。由于国土利用规划仅表明土地利用的基本方向,以及土地利用基本规划根据单项规划进行修改的滞后性,未能完全实现综合协调土地利用的目标,规划实施后部分地区的实际状况也未能完全按照规划方向发展。

    7.1.6 农林用地减少是一个普遍现象

    自20世纪末日本已进入后城市化时代,总人口下降,但国土利用规划中的农林用地面积仍在持续减少,道路、建设用地面积仍在增加,并且与全国国土利用规划相比,都道府县规划中的面积之和更加明显地反映出这种倾向。这说明国土空间变化相对于人口的变化和城市化进程具有滞后性,在人口下降、城市化进程基本结束后,国土空间中建设性用地的占比仍存在缓慢上升的趋势。此外,与中央政府相比,地方政府更倾向于国土空间的建设性开发利用。

    综上所述,日本的国土利用规划虽然在形式上构建起了较为完整的规划体系,但并非国土规划或空间规划的理想模式,其出现并未取代城市规划等业已存在的单项规划,协调单项规划的效果也并不明显。但其建立在“多规并存”基础之上的协调既有规划的思路、方法和实际效果仍不失作为一类可观察和参考的案例。

    7.2 对我国“多规合一”和“空间规划体系”的启示

    我国的“多规并存”现象至少在形式上与日本非常相似,从日本国土利用规划40余年的实践中可以得到如下启示。

    首先,国土规划体系的构建是一个伴随实践不断探索和完善的漫长过程。相关法律法规的制定和颁布是规划工作的基础和制度保障,亦是对相关问题开展广泛讨论,并逐渐形成社会共识的过程。

    其次,在市场经济环境下的法治社会中,以单一规划对国土利用实施综合性管控具有相当的难度。这从一个方面提醒我们需要重新审视“多规合一”这一目标的具体内涵和现实意义,在构建空间规划体系时采用较为现实和可操作的路径;另一方面,自上而下强制性地分解规划目标,理论上有助于整体目标的实现,但如何消解自下而上的诉求和利益冲突也是不可回避的问题。

    再次,日本国土利用规划的积极意义更多体现在对国土利用状况的准确把握,通过定期对土地利用现状及规划的公开,使社会全面了解国土利用相关信息,关注国土利用问题,进而为该领域社会共识的达成提供必要的基础。同时,国土利用规划的存在促使城市规划等单项规划的编制必须注意到与相关规划的协调,形成上下级政府机构以及政府不同部门之间的协调机制。从另一方面看,土地利用规划实施的核心是有关开发与保护行为的行政审批权限,触及政府间以及政府与社会博弈的根本性问题,并非一朝一夕可以解决,甚至有可能形成某种悖论。通过政府机构合并与职能整合能否彻底解决这一问题还有待实践检验。

    此外,与保护自然资源、实现有节制开发的主观意愿相反,建设性国土空间的外延性拓展将在客观上延续相当长的时期,一味强调对农田等国土资源的保护,甚至试图以此制约城市空间的拓展将遭遇现实客观规律的挑战。

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