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乡村振兴过程中农村社区公共服务的错位及其反思

    作为基层治理的一项制度性革新, 农村社区建设关乎乡村振兴战略的实现效果。当前, 城乡之间的发展不平衡不仅仅体现在经济发展和居民的收入差距上, 更体现在公共服务和社会保障方面。然而, 由于长期受“城市中心主义”思想和城市社区建设逻辑的影响, 以城市为导向的农村公共服务供给不可避免地忽视了农村居民的实际需求和有效参与, 造成了公共服务错位供给现象。

      作为基层治理的一项制度性革新, 农村社区建设关乎乡村振兴战略的实现效果。当前, 城乡之间的发展不平衡不仅仅体现在经济发展和居民的收入差距上, 更体现在公共服务和社会保障方面。然而, 由于长期受“城市中心主义”思想和城市社区建设逻辑的影响, 以城市为导向的农村公共服务供给不可避免地忽视了农村居民的实际需求和有效参与, 造成了公共服务错位供给现象。基于重庆农用地商住地工业地市农村社区建设的本土实践, 阐释和分析了农村社区服务供给的现实困境, 我们尝试以“国家—社区—个体”的立体式视角重构农村社区公共服务体系, 并在此基础上反思其所面临的不利因素。

      改革开放以来, 我国经济社会发展在取得巨大成就的同时, 城乡发展不平衡的矛盾也日益凸显。尽管中央连续数年以“一号文件”的方式强调“三农问题”的重要性, 但是并没有从根本上改变长期以来城乡二元分割治理的矛盾, 城乡居民收入差距仍然较大, 收入倍差大多维持在2.7以上, 且超过了世界上大部分发展中国家。[1]农村经济发展水平的滞后在一定程度上限制了社会事业的发展。一个不争的事实就是, 从整体上看, 当前农村教育、医疗、卫生和养老等基础设施和公共服务方面都明显滞后于城市。2015年, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》 (以下简称《意见》) , 旨在进一步提升农村公共服务水平, 促进城乡公共服务协调发展。不可忽视的是, 当前农村社区公共服务以城市为导向的趋势越来越明显, 甚至在一些农村地区直接复制城市社区建设经验, 社区服务供给与农村居民需求之间不可避免地存在着张力, 并形成了农村社区建设面临的一项挑战。

      一、错位供给:农村社区公共服务中的城市导向

      自改革开放以来, 我国城市始终扮演着十分重要的角色。20世纪90年代以来, 在“单位制”逐渐退出历史舞台之后, 社区成为“国家—单位—个人”这一纵向社会控制体系退出之后的替代性基层治理单元。[2]在以城市为中心的发展战略影响下, [3]城市社区得到快速发展, 并凭借其资源优势为居民提供了比较良好的公共服务和社会保障。相比较而言, 农村在顶层设计中长期处于服务城市发展的边缘位置, 并被排斥在主流制度设计之外, 产业结构单一, 居住人口递减, (1) 基层治理体制缺乏活力。此外, 以“分税制”为代表的全面改革进一步削弱了基层政府向农村公共服务投资的意愿和能力, 特别是农村税费取消后, 基层政府与农民、农村的关联纽带进一步被消解, 农村演化成为与城市截然不同的社会地域形态。可以说, 当前城乡之间的发展不平衡不仅仅体现在经济发展和居民收入的差距上, 更体现在公共服务和社会保障方面。农村与城市的差异在本质上不仅仅是两个发展阶段的区别, 更是两种文明 (农业文明与工业文明) 、两种社会 (传统社会与现代社会) 的差距。毫不夸张地说, 城乡发展不协调、不均衡已经成为制约我国发展的最大瓶颈。[4]因此, 推进农村社区建设, 从“社区城市”逐步推广到“社区农村”进而实现“社区中国”[5]成为国家创新基层治理, 完善农村基本制度, 推进城乡公共服务和社会保障协调发展的又一战略。不言而喻, 农村社区公共服务体系是农村社区建设的重要组成部分, 具有十分重要的意义, 甚至不少农村直接将提升公共服务水平和质量等同于推进社区建设。[6]

      19世纪末期, 德国、法国和英国等国家将公共服务纳入到学术研究范畴。福利经济学、凯恩斯主义和福利社会主义等理论共同为现代西方公共服务理论奠定基础。[7]从一般意义上来讲, 公共服务供给是公共服务的核心问题, [8]而公共服务需求管理是服务供给的前提和基础, 两者的有效衔接和总体平衡构成了社区公共服务体系建设的重要环节。[9]109可以说, 公共需求、公共选择和公共服务供给之间的关联构成了现代社区公共服务的闭合循环圈。但是, 马斯洛指出, 人的需求 (Need) 和阶梯一样, 从生理、安全、社会和归属到自我实现, 是一个由低到高、逐层递升的过程, [10]也是受内部自发与外部影响相互作用的结果。按照马斯洛的解释, 需求本身涉及心理、文化、社会、政治、宗教等多个复杂维度, [11]因此难以给予明确的界定。[12]尤其是在公众服务需求日趋多元化、多样化、多层次的今天, 不同阶层、文化、利益的群体对公共服务的偏好均有所不同, 因此, 对公共需求进行管理不仅是一项必要程序, 而且也赋予服务内容和服务方式现代意义。在当下的农村, 尽管从整体上看, 大部分农民仍以农业作为主要收入来源, 且收入水平相对偏低, 但是农民的内涵却开始发生实质性变化, 即不再是传统意义上被束缚在土地上的消极身份, 而是具有自主精神和流动能力的现代个体。特别是在较发达的农村, 产业非农化、福利平等化、行为个体化等促使农民的符号意义发生重大转型, 农民日渐脱离了乡土社会赋予的传统意义, [13]32其服务需求也随之发生变化, 如何对发展中碎片化的需求进行整合是农村社区精细化公共服务建设不得不面临的考验。从这个角度来说, 公共服务供给必须在动态中调整以适应日益变化发展的服务需求、范围和对象。

      反观我国农村发展的现实状况, 学术界长期存在着两种基本的公共服务实践取向:一种是“城市统筹农村”论, 另一种是“农村特色发展”论。“城市统筹农村”论者认为农村社区建设在某种程度上应该受“城市中心主义”思想和城市社区发展逻辑的影响, 在制度设计和组织架构方面基本上沿袭城市社区建设的可行路径和基本经验, 逐步将农村社区改造成与城市相当的生活共同体。而“农村特色发展”论者认为, 农村社区不应模仿城市发展经验, 强调农村需从本土的实际出发, 重构农村社区发展之路, 形成与城市社区不同的现代化图景。两种截然不同的农村社区实践取向深刻影响着农村社区公共服务供给的策略选择。就当前的农村社区建设来看, “城市统筹农村”论具有相对优势, 并被大部分农村社区实践所接受。有相关数据表明, 中国每年有7 000多个农村在消失, 平均每天都有20多个农村在消失, 农村社区正在城市化的浪潮中面临着转型风险。 (1) 一般来说, 向社会成员提供均等的公共服务被视作现代政府的基本职责。[14]有学者甚至指出, 现代公共服务与社会团结不可分割, 政府是控制和调节公共服务的重要变量。[15]虽然有许多学者对此持不同看法, [16]认为政府、市场和社会在社区公共服务中具有差别化的功能定位。 (1) 这是因为公共服务内容的复杂性和多维性客观上形成了供给主体的选择性分配。我国农村社区建设是在中央政府的统筹安排下分层次、分阶段推进的, 国家基于“权利功利主义”和总体利益最大化的需要, 凭借其资源优势和动员能力, 在农村基层组织框架的基础上, 以自上而下的方式向农村输入社区的基本内容, 更新农村治理方式, 以弥补传统公共服务落后的缺陷。一方面, 国家以城市社区为导向, 促进城乡公共服务均等化, 有效地改善了农村地区基础设施和生活环境, 提升了农民的农村生活体验;另一方面, 这样一种单线条的社区建设方式不可避免地将城市居民的生活需求直接灌输给农民, 从而忽视了农民的有效参与和实际诉求, 在一定程度上造成了发展的路径依赖和公共服务的错位供给, 形成了当前农村社区建设的一个基本特征。主要表现在:服务主体与服务范围错位、服务内容与服务需求错位以及服务方式与服务对象错位。

      长期以来, “农村城市化”“农民市民化”“农业工业化”等带有明显城市中心主义的价值预设深刻地影响着中国农村的变迁轨迹和发展路径, 同时也将农村社区公共服务纳入到了城市发展的逻辑序列中来加以考量, 农村居民亟需的服务却无法得到满足, 从而使农村社区建设与乡村风土人情出现了不同程度的偏离。更为重要的是, 以城市为价值导向的公共服务的错位供给不仅没有提升农村公共服务与社会保障的整体水平和质量, 反而为农村社区营造带来了诸多不利因素。重庆市作为我国中西部地区唯一的直辖市和国家中心城市, 集大城市、大农村、大山区于一体, 城乡区域发展差距较大, 呈现出比较典型的城乡二元社会结构样态。基于此, 笔者在对重庆市5个农村社区实地调查基础上, 分析当前农村社区建设中公共服务供给错位的现实困境及其影响。 (2) 这不仅有助于我们更好地从宏观上把脉农村社区建设的总体状况, 而且能够从公共服务的视角审视当前城乡关系内在张力。

      二、农村社区公共服务错位供给的现实表征及困境

      作为社区建设的一项根本宗旨, 提升农村社区公共服务水平和质量被视为改善社区治理和增进农村居民生活福祉的重要手段。20世纪以来, 国家政权对乡村建设的策略实施经历了从“全面介入”到“抽离”[17]再到“适度干预”的循环过程。然而, 农村发展的累积性矛盾和农民的现实需求在呼唤补齐公共服务短板的同时, 既吸纳也排斥了制度安排下的社区公共服务运作模式。一方面, 以整治农村村容村貌为主要内容的基础性公共服务改善了居民的居住环境, 有力地推动了农村经济和社会发展;另一方面, 各地农村发展型公共服务水平参差不齐, 其供给主体、内容和形式同居民的日常实践存在部分偏差。农村社区从建设伊始, 就被嵌入到城市与乡村、现代与传统、国家与社会等多种二元化矛盾之中。社区在复杂多变的二元相互作用力下, 构成了农村同城市、国家乃至现代性关联的一个十分重要的机制和纽带。社区建设的种种“下沉式”措施, 特别是公共服务的错位供给给农村社区带来的现实性困境, 主要表现在以下方面。

      首先, 从服务主体的角度看, 农村社区单向度的公共服务供给致使服务类型单一且缺乏发展型公共服务。如果从我国城市社区建设的历程来看, 其先后经历了从“社区服务”到“社会管理”, 再到“社区治理”三个不同阶段。[18]当前, 社区治理已经构成社区政治话语体系的主要方面。而治理理论和新公共服务理论重要的共同指向之一在于探讨政府、企业组织、第三方 (社会组织) 等主体参与公共服务的必要性及途径, 并关注其在生产公共产品中的平衡关系。[19]102就目前而言, 我国城市社区秉承“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理原则。尽管从宏观上看, 党政组织仍然在社区治理中占据绝对优势, 但不可忽视的是城市社区正在形成多元主体协同参与的治理格局。反观农村现状, 则在地域上呈现出断裂式分布特征, 东、中、西部农村发展差距十分明显。虽然国家权力没有以政府职能部门的方式延伸至最基层的乡村社会, 但是作为基层群众性自治组织的村委会事实上却承担了部分行政管理职能, 进而吸纳、管控和服务农村社会。尤其是项目制作成为公共服务供给的主要策略, 强化了国家在农村社会治理中的角色正当性, 并将公共权力渗透到农村基层, 国家主导型特征更为明显。此外, 由于自身因素的影响, 农民还不具备完善的公共理性, 对待外界事务往往缺乏较为明确的判断标准, 这也制约着农村社会的充分发展。

      从LH村的经验来看, 一位愿意接受访谈的村委干部介绍说:“目前, 农村还处于脱贫攻坚阶段, 壮大集体经济、引导居民共同富裕是各项工作的重中之重, 而农村社区建设主要是根据上级指示安排, 依托特色产业带动发展。因此, 整村目前还没有专业服务型社会组织, 专业社工也只有1名。所以, 社区建设的力量还比较单一。” (LH-007) (1) 不少村委会干部和居民直接将农村社区建设简化为发展农村经济, 提高农民收入和改善农村基础设施, 对于专业化服务不甚了解, 凸显出欠发达地区农村社区建设的特点。可以说, 由政府和村集体共同承担的公共服务主要集中在农村基础设施建设和“托底性”公共服务, 比如:硬化村组公路, 安装路灯, 改水、改厕、改厨以及修建垃圾站等方面。服务供给主体不均衡性, 没有反映出围绕公共服务产生的政府与企业、社会组织、居民等之间的服务“主体间性”, [19]102进而导致服务“碎片化”, 使得具有“韧性”和更专业化的发展型以及涉及精神文化方面的公共服务在农村社区中还相对匮乏。

      其次, 从服务内容的角度看, 以城市社区为导向的农村公共服务内容比较容易造成资源的闲置和浪费。服务内容选择是公共服务体系的重要组成部分, 影响着服务资源的使用效率。然而, 在农村社区建设的实践中, 普遍欠缺对农村居民公共服务需求调查、需求整合、需求传递和需求吸纳的管理能力。[9]110在当前“实施城乡公共服务均等化”的主流话语支配下, 农村社区为了尽快缩小与城市社区之间的差距, 其实践模式基本是将城市社区作为参照对象, 尽可能同城市社区配置相同或相近的服务内容。但这也在一定范围内忽视了农村居民的实际接受意愿, 使农民需求与社区服务供给出现了部分脱节, 从而导致社区功能与形式的分离[20]以及空间之间的错位搭配。[21]

      在笔者调查的重庆市HLQ村和ZWJ村, 已经按照城市社区标准, 配置了文体活动中心, 内有阅读室、健身场所、展览室等公共服务设施;但是大部分居民对这些服务设施并没有很大兴趣。“我们都是农民, 在田地里工作一天, 已经非常累了, 哪有工夫再去健身运动, 这点时间还不如在家里好好睡觉, 看会儿电视……那些东西就是做给别人看的, 平时也没有人会去真正使用。” (HLQ-003) 此外, 对于文体活动中心其他服务项目, 不少农民均表示不愿意去使用。ZWJ村的情况亦是如此, :“很多东西都不实在, 我倒是觉得还不如多建几个麻将室有用, 我们平时没事最喜欢的就是打麻将, 谁会去图书室里看书啊?而且图书室里的书目更新速度很慢, 我们认识的字也不多, 没有实际意义。” (ZWJ-005) 从HLQ村和ZWG村的情况来看, 农村居民对社区公共服务项目保持了较强的排斥性。从农村居民的角度来看, 尽管社区建设带来了公共服务设施的整体升级, 但是不少服务并没有很好地与居民需求相吻合, 国家治理术与农民日常生活秩序产生了冲突。

      最后, 从服务方式的角度看, 以市民为参照标准的农村公共服务供给忽视了农民的综合素质, 从而导致社区参与度偏低, 有效治理不足等问题。供给方式直接影响着服务内容的实现效果, 两者构成了公共服务的“一体两面”。一般情况下, 服务方式需同目标受众的实际状况 (包括职业、民族、风俗习惯、文化水平等因素) 相吻合, 才有可能最大限度地发挥服务资源优势。相对而言, 农村居民在文化水平、服务意识、信息观念等方面都明显滞后于城市居民, 在以市民为标准的农村公共服务体系中, 倘若缺乏有针对性和指导性的服务手段, 则会造成公共服务的“水土不服”或“消化不良”, 并限制农村公共服务的使用率。从笔者在DJ村的调查情况来看, 社区为了方便居民线上办事, “村务信息管理平台”和“DJ微云”以及手机终端平台等“互联网+”服务相继上线, 以适应信息化社区发展的趋势。但是社区信息化改造和服务水平的升级并没有相应的软件配备以及使用流程上的服务, 一些年纪偏大且文化水平偏低的农村居民, 仍然无法很好地利用社区建设所带来的信息资源及其带来的便利。可以说, DJ村实施的信息化社区建设并未相应地提升社区整体智慧化水平, 信息化服务平台基本成为“悬空”式政绩工程。“村里和我一样没读过书的人有很多, 见识也少, 只能认识几个简单的字。我虽然使用手机, 但是只会用一点比较粗浅的功能, 那些复杂的功能还是不会用的。村里开设了各种网上服务, 但是对于我们这样年纪偏大, 眼睛又不好的人来说, 操作起来还是有些困难, 没有多少人真正会去使用, 有事情还是要去村委会找他们 (指村委会有关干部) 。” (DJ-002) 可见, 当前农村社区以自上而下的动员方式迅捷地去弥补农村社区公共服务的部分缺陷, 尽管不少公共服务贴合了居民的生活需求, 但是现代公共服务供给方式与传统乡土文化之间的张力却导致了社区居民的低度参与。

      总体而言, 以城市为导向的农村社区公共服务供给在服务主体、服务内容以及服务形式等方面都面临着不同层次的质量和效率困境。根据笔者对重庆市较为偏远的5个农村社区建设的调查可以看出, 传统型村落几乎较好地保留了乡土文化的渗透能力, 并表现出一定的稳定性。其不仅仅嵌入到农民对于公共服务需求的选择过程中, 更重要的是影响着农村公共服务供给结构的重塑与农村社区治理架构的现代转型。由此看来, 农村社区公共服务供给关键在于如何能够在农民日常生活世界中产生意义。

      三、立体式供给:在乡村振兴中重构农村社区公共服务体系

      公共服务社区化是当代国家治理的普遍现实选择, 其背后隐藏着供给结构和需求结构之间的动态矛盾。[22]作为基层社会再组织的制度化措施, 社区建设被视为提升农村公共服务的支撑工具, 同时也暗示了乡村振兴和社会转型为基层社会带来的基于自组织的公共性和集体性的可能。[23]108如果从新公共服务理论的视角看, 政府常常会追求公共服务供给的经济、效率和效能, 通过私人化、市场与政府之间的合作, 强化公共服务/产品的效度。然而, 在以城市为导向的农村社区建设实践过程中, 公共服务的错位供给面临着多向度的有效性难题, 也使农村社区建设遭遇到不同程度的信任危机和效能危机。那么, 立足于乡村自身的乡村振兴战略的实施, 对于逐步摆脱“模仿”城市社区建设的经验, 重构农村社区公共服务的基本价值导向具有重要意义。

      从国家层面来看, 中国的社会转型, 是一个以总体性国家为起点, 孕育市场、释放社会的过程, 截然不同于西方社会培育的基本经验。[24]在我国, 乡村振兴战略之下的农村社区建设不是国家之外的工程, 而是被纳入到国家总体目标和社会治理现代化的规划之中。国家在农村社区建设中始终扮演着重要角色, 集中体现为“看得见”与“看不见”两个方面。 (1) 国家既在宏观上对农村社区进行总体把脉, 也在微观上配置农村社区现代化结构转型的资源。农村社区公共服务再生产刻画出了基层权力空间的国家意志 (突出表现在社区服务结构、服务内容、服务手段等方面) , 并呈现出与国家策略息息相关的特征。特别是农村税费改革以后, 农村公共服务经历了国家以制度内供给方式强制取代了制度外供给的过程, [25]国家对于农村的基础设施的持续投入, 大大改善了农村社会的生活图景。鉴于此, 无论是作为顶层设计的中央政府, 还是实际操作的基层政府都需要逐步挣脱“城市优先”的传统思维, 将“城乡分离”置于“城乡连续体”之中, 形成具有农村特色的社区规划和资源配置体系。

      从社区层面来看, 作为“命名政治” (1) 的一项产物, “社区制”成为“自然村落制”“社队制”“村组制”之后农村治理体制创新的一项尝试。农村社区建设和公共服务的供给首先需要立足于对农民日常需求的充分、精准、翔实调查, 进而实现调查信息的筛选、分析与整合, 并经过决策方和供给方酝酿、研究, 最终转化为具体的实施项目。[9]114这一必要程序构成了农村“差别化”公共服务管理的一般式样态。其意义不仅在于让服务供给方、决策方与需求方实现有效的关联与互动, 更重要的是将农村居民自主性置于社区建设的重要地位, 使社区资源按照扁平化、网络化、分散化权力机制向下分配, 生产出更符合农村居民需求的组合式服务产品。此外, 社区还需要培育和壮大专业社区工作者队伍和社区社会组织, 融合社区、社会组织和社会工作者之间的功能, 型塑现代社区治理的网络型结构力量, 由“技术化”服务转化为“价值化”服务, 以适应多样化、多层次人口的实践需要。其特点在于立足于微观视角, 肯定个体作为主体的存在意义, 以复合化的服务方式针对特定人口采取服务策略, 弥合统一化、标准化供给与居民差异化能力之间的鸿沟。

      从个体层面来看, 提升农民自我服务的意识, 为农民增能赋权, 促进农民转型是农村社区公共服务建设的应有之义。尽管学术界对于农民转型的理解和阐释莫衷一是, 但是不同的解释视角之间存在着某些共同的因素:职业适应能力、政治能力以及社会参与能力。农民转型不仅仅是其职业和身份的转变, 也是他们社会文化属性与角色内涵的转型过程, 更是他们各种社会关系的重构过程以及对新的社区生活的再适应过程。在本质上, 社区参与既是权力的再分配过程, 同时也是赋权于农民的过程。在农村社区公共服务实践中, 不仅要使“制度—技术”逐步得到夯实, 更要从作为具有主体性的“农民”的意义上增能 (知识水平、人际关系、服务技能等) , 使其成为服务的有效“生产源”:一方面, 从个体出发, 在微观上重塑农民的主体意识, 增加农民人力资本, 提高行为选择能力, 协助其克服自身服务障碍, 在社区公共服务与个体生活世界之间搭建关联渠道, 提升农民自我服务能力;另一方面, 从群体出发, 编织具有包容性的、开放的社区网络, 即通过小组工作, 搭建社区小组, 发挥其互助、互惠、共享的功能, 增进社区公共性和服务的自主性。同时, 作为群体中的成员, 不断调整自我边界的开放机制, 平衡自我服务与群体关系服务之间的关系, 逐渐从由外向内的给予性服务转向由内向外的内生性服务。

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      图1 农村社区公共服务体系供给

      综合来看, 农村社区服务是一项以农村居民为服务对象的系统性、全方位、立体式工程, 包含了“国家—社区”“国家—个体”“社区—个体”“个体—个体”等多重关系, 既要在宏观层面上融入农村社区建设的总体规划当中, (1) 又要在中观层面将服务内容限定在农村特色空间范围内, 更要在微观层面重视农村社区居民的特殊性, 警惕因资源、权力的不对等对弱势群体造成的社会排斥, [23]108以建构更具包容性、开放性、共享性的农村社区公共服务体系。

      四、总结与讨论:农村社区公共服务的反思及未来走向

      作为乡村振兴战略和社区治理的一项重要内容, 公共服务不仅涉及国家—社会—个体关系的重构, 而且也关系到村落共同体的增能与延续等问题。然而, 在城市社区建设逻辑的支配下, 农村社区面临着一系列的主体性和内生性发展难题。因此, 农村社区公共服务体系重构既要纳入现代化的发展时序之中, 也要对农村现实发展再定位。需要指出的是, 推进乡村振兴战略, 重构农村社区公共服务体系仍然存在诸多值得反思的不利因素:

      其一, 尽管多元主体协同供给已经成为当前社区公共服务供给方式的普遍共识, 但是不可忽视的是, 组合式协作化服务供给也在某种意义上容易造成主体之间的相互侵蚀, 权责不明。[26]公共利益的最大化无疑是公共服务的终极目标。不得不承认, 多元主体合作式供给对于现代社区公共服务发挥着极其重要的作用, 能够有效地改善公共服务整体水平。但同时也必须看到, 服务主体在“共生、共担、共享”的运作机理下, 其权责边界容易面临相互渗透和倾轧的风险。主要表现在:一方面, 在农村社会组织发展不够成熟的背景下, 政府购买公共服务的方式比较容易使社会组织过于依赖政府资金而缺乏自主性和独立性, 不仅无法培育出具有社会性的第三部门, 反而以一种比较隐蔽的方式强化了国家对于第三部门以及农村公共服务控制的正当性, 削弱了社会成长的基础动力;[27]另一方面, 组合式公共服务供给可能容易产生互相争利的行为, 即能够带来较多利益的公共服务, 各个部门都争先恐后抢夺, 而只能带来较少或者没有利益的公共服务, 则无人问津、相互扯皮、互相推诿, 影响了农村公共服务的供给质量和效率。因此, 在一定意义上, 多元主体协同参与的组合式公共服务必须明确主体之间的权责关系, 规范服务供给范围。

      其二, 农村文化的封闭性、保守性和被动性严重影响了农村社区公共理性的发展以及居民的社区参与意愿。与城市文化有所不同, 农村文化受传统文化影响更大, 加之农村各种主客观现实因素的影响, 存在着与现代文化之间较为明显的排斥性。其中, 封闭性、保守性和被动性构成了农村文化消极方面的主要面向。比如:封闭性导致农民容易盲目排外、自我封闭, 不愿主动接受新生事物;农村文化的保守性容易导致农民缺乏创新精神, 墨守成规、因循守旧;农村文化的被动型容易让农民安于现状, 消极对待社区公共事务。[28]同时也应该看到, 处在转型期的农村文化并非是铁板一块, 而是在国家、城市以及地域共同体力量的角逐下, 逐渐形成了封闭与开放、保守与革新、被动与主动等矛盾并存的农村文化共存体。[29]尽管在某种意义上, 这套极具特色的农村文化在调节农村居民行为、实现自我“精神慰藉”等方面发挥了不可替代的作用, 但是, 依然要看到农村文化对现代文明的抗拒在当前农村社区治理以及公共服务方面的消极作用日渐显现, 其不仅抑制了现代性对于农村社区变革的功能, 引致农村公共理性发展迟缓, 而且妨碍农民社区参与的动力生成, 弱化了民主激励的适度注入, [30]从而加剧了农村公共服务供需失衡的状况。

      其三, 伴随农村人口流动加快, 农村社区开始从地域性社区向流动性社区转型, 进而增加农村社区服务需求调查和管理的难度。在当前社会转型的背景下, 不仅城市社会结构发生了剧烈的变化, 而且传统的农村社会结构也受到来自方方面面的挑战。主要表现在:一方面, 农村流动人口增多的后果之一就是农村居住空间的不确定性增大, 以至于在一些地区出现了城中村、空心村、新市村等新型村落。[13]29传统“农村—农业—农民”这一关联体系正在被全球化、工业化、现代化等力量逐步淡化和解构, 进而导致居民需求的不稳定和不确定。另一方面, 居住人口不确定性增大的同时, “常住居民与流动人口”“老年群体与青壮年群体”“底层群体与中上层群体”等多重二元结构型构了农村社会的分裂样态, 致使农村居民利益诉求更加复杂、流变, 价值观更加碎片化。可以说, 流动性社区的到来增加了农村公共服务需求调查和管控以及公共服务供给的难度。

      当前, 农村社会风貌、乡土人情和社会结构均发生了深刻变化, 农民的利益诉求以及服务需求的多样性和复杂性是推进农村社区建设、提升公共服务供给质量的基本立足点。也就是说, 农村社区建设不能也不应该站在城市主体性的视角, 而忽视了农村社区建设的地域性特征和特殊社会环境, 最终使农村沦为城市社区的翻版。城乡公共服务均等化绝不意味着农村社区先验式的被赋予与城市社区类似的普遍性意义以及公共服务建设的城市经验。当然, 这也并不意味着农村社区对于城市社区经验的完全排斥, 即农村社区公共服务既不能照搬城市社区的运作逻辑, 也不能完全依托农村的地域性特征, 而是在平衡两者关系的基础上, 在现代化的时空中寻找自己的坐标。

      总之, 在乡村振兴战略实施中, 农村社区建设和公共服务发展犹如一对孪生姐妹, 两者相互依存, 相互作用, 相互影响。社区是公共服务提升的载体, 公共服务既是社区建设的核心内容之一, 也是农村社区建设成败的最重要评判标准之一, 更是农村居民与社区关联的纽带之一。就目前来看, 我国农村社区公共服务建设还处于刚刚起步阶段, 面临着一系列两难抉择和现实拷问。比如:公共服务供给是重效率还是重公平;是以需求为本还是以优势为本;[31]是优先发展硬件设施还是以软件建设为先导, 是推进标准化服务模式还是重构多样化服务模式等等。[32]诸如此类问题都困扰着农村社区公共服务的建设。特别是在个体化社会到来的时代, [33]农村社区人口更新速度更快, 组织化程度更低, 公共服务如何以更加包容的姿态统合社区居民多变性和异质性需求, 迈向精细化服务供给, 是农村社区公共服务不得不面临的一项重大课题。

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