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宅基地流转:农民的担忧与困境 ——基于对全国31省210村4980位农户的调查

    【报告要点】随着城镇化的发展,农地流转日益普遍,但由于流转程序不民主、保障机制不健全、补偿机制不合理等因素影响,农民“不愿”、“不敢”、“不能”流转。这不仅造成宅基地流转速度相对缓慢,同时也使得宅基地的流转与管理陷入:离乡不离土,农民流动难以带动宅基地流动;换房不让权,宅基地闲置现象普遍;征用少纠纷多,宅基地流转前景堪忧的困境。对此课题组建议从降低宅基地闲置率,保障置换农户收益;建立村民参与机制,切实保障农户利益;完善社会保障体系,解除农户后顾之忧等方面推进宅基地合理流转。

      【报告要点】随着城镇化的发展,农地流转日益普遍,但由于流转程序不民主、保障机制不健全、补偿机制不合理等因素影响,农民“不愿”、“不敢”、“不能”流转。这不仅造成宅基地流转速度相对缓慢,同时也使得宅基地的流转与管理陷入:离乡不离土,农民流动难以带动宅基地流动;换房不让权,宅基地闲置现象普遍;征用少纠纷多,宅基地流转前景堪忧的困境。对此课题组建议从降低宅基地闲置率,保障置换农户收益;建立村民参与机制,切实保障农户利益;完善社会保障体系,解除农户后顾之忧等方面推进宅基地合理流转。

      土地资源的合理利用是影响城镇化发展的关键因素,因此,农村土地承包经营权以及宅基地的合理流转(征用)将在很大程度上影响土地的利用效率,进而影响我国城镇化的水平和质量。那么现阶段,我国宅基地流转的状况如何、农民流转的意愿及其影响因素有哪些,带着这些问题,2013年华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台,对全国31个省(市、自治区)210个村4980位农户就农业合作社进行专题调查和深入访谈,得出以下结论:由于流转程序不民主、保障机制不健全、补偿机制不合理等因素的影响,使得宅基地流转与管理呈现:离乡不离土,农民流动难以带动宅基地流动;换房不放权,宅基地闲置现象普遍;征用少纠纷多,宅基地征用前景堪忧等特点。对此我们建议,降低宅基地闲置率,保障置换农户收益;建立村民参与机制,切实保障农户利益;完善社会保障体系,解除农户后顾之忧等方面推进宅基地合理流转。

      一、宅基地为何难以流转

      (一)流转程序不民主,农民“不愿”流转

      宅基地流转(征用)程序是否规范和民主,对农户征用的意愿影响较大。一是补偿方式欠民主。由“村干部和政府商量决定”、“村民代表大会讨论决定”、“上级政府统一规定”的比重分别为10.53%、3.95%、85.53%。二是补偿程序欠合理。“先补偿后征用”、“先征用后补偿”的征用补偿方式比重分别为45.95%、54.05%,可见,一半以上宅基地补偿方式为先征用后补偿。

      (二)保障机制不健全,农民“不敢”流转

      经济利益受损成失地农民最大的担忧。对于宅基地被征农户而言,主要的担忧依次为“因土地所得经济利益受损”、“就业无保障”、“养老无保障”,比重分别为49.35%、18.18%、7.79%。 究其主要原因,为当前农村社会保障体系不健全,土地仍旧为农民主要的生活来源。再加之,现阶段宅基地征用补偿金大多为一次性发放(宅基地补偿金为一次性和分次发放的比重分别为92.86%、7.32%),这在一定程度上阻断了农民通过宅基地长期获益的念想。

      (三)补偿机制不合理,农民“不能”流转

      宅基地流转重在农户的权益保护,但是在具体操作中,农户利益屡遭侵犯,使得农民“无法”流转。一是补偿金额偏低。补偿差价远高于宅基地征用金额,宅基地流转(征用)补偿金为73518.63元,住房补偿为98038.51元,即入住新房需交24519.88元。对于宅基地置换,但仍保有使用权农户而言,需一次性缴纳98038.51元。此外,86.1%的农户表示政府没有给予换房补贴。二是置换房屋面积减少。在宅基地置换农户中,23.27%的农户表示置换房屋面积减少。以上2点均与农户要求的免费置换社区住房的意愿背道而驰。

      二、低水平流转下的治理困境

      (一)离乡不离土,农民流动土地难流动

      由于补偿和社会保障的制约,农户宅基地流转(征用)意愿总体不高。据调查,八成没有置换的社区农户中,愿意流转的比重为43.62%。可见,农户宅基地流转的意愿总体偏低。从不同职业农户的流转意愿来看,农民工常年在外务工,其对宅基地的依赖程度相对较低,其宅基地流转意愿可能相对较高,但从实际来看,务工与务农农户的流转意愿相当,均不高。据调查,非务工农户表示“愿意”流转的比重为39.89%,务工农户表示愿意置换的比重为43.55%,较之于非务工农户高出3.66个百分点。

      (二)换房不让权,宅基地闲置现象普遍

      社区住房条件对农户具有相当的吸引力,但“土地是命根子”的思想仍然在农民脑中停留,使得多数农民即使住进社区,将宅基地“闲置”也不愿放弃宅基地使用权。从社区农户是否“保有宅基地使用权”来看,在24.22%有宅基地置换的农户中,表示“保有”和“没保有”的农户比重分别为39.89%、60.11%,而在“保有”宅基地使用权的农户中,宅基地“闲置”、“出租”、“复耕”的比重依次为42.05%、21.85%、8.61%,宅基地闲置比重最高。 可见,部分农户宁愿“闲置”宅基地也不愿流转(征用)。

      (三)征用矛盾多,宅基地征用前景堪忧

      据调查,95.01%的农户宅基地没有被征用,4.99%的农户宅基地被征用,可见,普通村庄宅基地征用农户远低于一成。而从上访纠纷利率来看,33.34%的农民因“土地征收问题”引起上访,比重最高;“宅基地征用补偿问题”居于其次,占比为22.23%。可见,虽然当前宅基地征用的情况较少,但征用过程中引发的矛盾纠纷却相对较多。在土地城镇化浪潮下,普通村庄的宅基地征用是大势所趋,如何正确处理宅基地征用过程中出现的矛盾纠纷是当前最为关键的任务。

      三、推进宅基地流转(征用)的对策

      (一)加强法律法规建设,规范宅基地管理

      一是明确法律法规,推进宅基地使用权有效流转。在法律上赋予农户进行宅基地使用权合法流转的权益,同时规定细化实施规则,例如规定交易双方的身份以及权利义务关系,办理转让的相关手续。尽量避免形成一户多宅和宅基地面积超标的现象。二是制定科学的村庄规划,有效管理宅基地。建立宅基地有偿使用制度,制定宅基地超标基数,低于基数则无偿使用,超过一定基数收取基本使用费,依次类推,减少宅基地浪费或者闲置现象。三是探索多种宅基地使用权的多种经营方式。对于宅基地使用权,可以采用逐年按比例或随CPI增长率的计价流转方式。或者以土地经营权为股份组建农村土地合作社等方式流转,减少宅基地闲置现象。

      (二) 建立村民参与机制,尊重农民主体地位

      一是尊重农民流转意愿,维护农民主体地位。在宅基地征用过程中,要了解农户是否愿意流转、如不愿意,须在何种条件下流转、愿意以何种方式流转、政府、集体和个人对于宅基地补偿金额的分配比例以及发放方式等必须根据农民的意愿来进行,确保拆迁人在具备安置条件下开始拆迁,不得强制拆迁。二是及时公布相关信息,尊重农户知情权。将土地流转(征用)过程中具体的负责机构、承担的具体责任等信息予以公布,接受农民监督。对于公益性土地流转(征用)的补偿价格,可以聘请第三方机构进行价格评估,并由省市政府进行价格核定与公示。三是扩大农民政治参与,确保农民决策权。建立宅基地流转(征用)事前评估机制。在重大工程项目启动、企业引进前,对宅基地征用可能对农民带来的利益损害与好处进行调查评估。建立土地流转(征用)的事后跟踪监测机制,由地方政府或第三方机构每年定期“回访”一定比率的失地农民,及时了解失地农民的生存发展状况。

      (三)完善社会保障体系,解除农户后顾之忧

      一是建立失地农民社会保障专项基金。合理划分国家、集体和农民三者之间的利益关系,对于宅基地流转过程中获得的收益,房屋收益全部归农户所有;宅基地收益可在国家、集体与农民之前进行适当分配,当然大部分还是留给农户,国家与集体的资金纳入农村社会保障专项基金,用于农村社会保障制度建设。或者将该笔资金交由国家社会保障基金管理和经营。二是鼓励宅基地换社保。宅基地作为农户基本社会保障之一,可适度探索其多方位的收益。土地换社保可以稳定农户的多样化的收入来源,首先,宅基地征用补偿金额。其次是拆一还二,可以在农村社区内给予人均多少平米的低价有偿住房安置,同时还可以购置一套低价的商品房,征收租金,保障农民的收入。三是加大就业扶持和制度保障。首先,搭建统一的就业失业登记管理服务和制度配套体系。针对农民工实际需求开展就业培训,提高失地农民就业援助的针对性和有效性。其次,创建全国统一的就业公共服务平台,随时发布就业相关信息,提升就业信息的供需衔接,拓宽农民就业渠道。最后,引入社会力量促进农民就业和创业。鼓励各种社会组织和企业履行社会责任,开展“农民工就业援助,提供创业基金”等活动。

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