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乡村振兴背景下宅基地“三权分置”权能实现路径研究

    摘 要:乡村振兴战略为中国农业、农村和农民发展提出新思路、新构想, 是新时代“三农”工作的总抓手。当前, 中国农村土地制度改革进入深水区, 耕地与建设用地约束趋紧, 而宅基地超标占用和“一户多宅”等农村建设用地利用率低的现象仍然普遍存在。

    摘 要:乡村振兴战略为中国农业、农村和农民发展提出新思路、新构想, 是新时代“三农”工作的总抓手。当前, 中国农村土地制度改革进入深水区, 耕地与建设用地约束趋紧, 而宅基地超标占用和“一户多宅”等农村建设用地利用率低的现象仍然普遍存在。本文立足试点区宅基地制度改革实践, 发现落实所有权、保障资格权并放活使用权是改革总基调, 需充分尊重农民意愿, 保护各方合法权益, 发挥各级政府职能和政策合力, 探索农民自愿退出机制, 实现城乡资源的合理配置。

    1 引言

    党的十九大报告首次提出乡村振兴战略, 强调农业、农村和农民在国民经济社会发展中的重要地位, 要求通过体制机制创新盘活农村资产, 激发农村经济活力, 以打破城乡二元经济格局, 实现城乡融合发展。2018年中央1号文件将实施乡村振兴战略作为主题, 系统阐述了乡村振兴战略的实现路径;在土地供给制度改革方面, 继农村承包土地“三权分置”改革后, 积极推动农村宅基地“三权分置”改革, 是解放农村资产资源束缚的又一创新之举, 对实现宅基地资产和生态功能转变具有重要意义。

    当前, 中国农村宅基地发展呈现两方面问题。一是宅基地规模扩张较快。截至2013年, 中国农村集体建设用地面积3.1亿亩 (1亩≈1/15hm2) , 其中宅基地面积1.7亿亩, 约占集体建设用地的54%, 2014年这一比例则攀升至62.9%。二是在中国城镇化快速推进和农业人口加速向城镇转移的大背景下, 大量农村宅基地闲置落荒, 且情况愈演愈烈。究其原因, 中国现行农村宅基地产权制度严重制约了宅基地的合理配置和农民财产权的实现。因此, 农村宅基地的“三权分置”是符合国情的重要改革方式, 是放活农村资源资产、创新农民收入渠道、提高农村集体收入和改善农村社会保障的关键。本文拟从现行宅基地相关制度出发, 结合全国试点地区改革实践, 在实现乡村振兴目标的引导下, 提出农村宅基地“三权分置”权能发挥的合理化建议。

    2 现行农村宅基地制度困境

    2.1 产权体系不完善

    根据《土地管理法》和《物权法》对农村宅基地及建筑物或构筑物的规定, 农村集体经济组织成员拥有宅基地占有和使用权利, 限制宅基地流转和抵押, 限制其资本属性, 将其定性为特殊的用益物权;而对附着在宅基地上的建筑物或构筑物, 集体经济组织成员拥有所有权, 具备完整的用益物权。二者之间的矛盾禁锢了集体组织成员拥有房屋的财产权实现[1]。随着中国农村集体经济的发展, 农村资本不断被挖掘, 宅基地财产权的赋予面临极大的挑战。

    非本集体组织成员通过继承或赠与等方式获得的农村宅基地权属的界定存在明显矛盾, 使得发生此类土地纠纷时的法律保障不足。2014年国土资源部第101号文件对中国农村宅基地确权登记发证以来遇到的问题进行统一规定, 文件中仅对非本集体组织成员的法定途径使用宅基地的情况依法予以登记, 包括扶贫搬迁、地质灾防治、新农村建设和移民安置等政府统一规划和批准的情形, 未对《民法通则》中涉及的不动产赠与等民事行为的宅基地确权给予明确规定。

    在现行宅基地“两权分离”体制下, 当房屋等定着物发生转移时, 按照“地随房走”原则, 宅基地使用随之转移, 而获得宅基地和原有宅基地面积超标时, 超出部分的产权界定与个人私有产权保护会产生矛盾。

    2.2 经济利益诱导下宅基地无序利用

    当前, 中国农村宅基地以户为单位无偿、无限期使用, 其分配制度具备浓厚的社会保障色彩, 且主要发挥基本生活保障功能。但在实践中, 宅基地生活功能正在逐渐向资本功能转变, 由于农民获得宅基地的成本极低, 尽管设有“一户一宅”和“面积固定”规定及行政审批制度, 但在极大的利益空间和已建设房屋的既定事实激励下, 农民“一户多宅”、面积超标和闲置房屋等宅基地乱象仍然存在[2]。

    中国现行宅基地制度规定本集体经济组织成员采用“一户一宅”方式取得宅基地, 此项规定未能界定“户”的概念, 如农村子女成年另立门户, 是否能够申请宅基地。在实践中, 只要子女分户, 村集体及乡 (镇) 政府会批准一宗宅基地, 保障其居住权, 长此以往, 随着人口增长, 农村建设用地面积会持续增加。

    宅基地的行政配置使得农村集体建设用地存在“公共领域”属性。宅基地物权不完整限制了宅基地的资产价值。农村结婚分家立户和死亡继承等宅基地的事实占有和处分, 使得农村呈现隐形的宅基地市场配置产权事实, 有些事实行为甚至突破了集体成员边界, 而此类宅基地隐形入市行为不受法律保护, 存在巨大的交易风险, 反映出现行宅基地流转约束与日益变化的市场需求已经出现分歧。

    2.3 阻碍农村经济健康发展

    中国每年通过各种支农、惠农政策向农村注入大量资金, 但农村存款却通过金融系统大量流出, 农村一直处于资金净流出状态。近年来, 中国农业增加值占GDP的比重持续走低, 但中国农业贷款增速回升。2016年, 农村贷款余额22.26万亿元, 同比增长7.5%, 农户贷款余额6.67万亿元, 同比增长14.3%, 农业贷款余额3.69万亿元, 同比增长4.9%, 随着中国农业转型升级, 农村新产业新业态兴起, 农村贷款需求不断增加, 但农村贷款最合适的担保品———宅基地却被禁止流通充当抵押物, 虽然法律允许农民将房屋进行抵押获得贷款, 但金融机构碍于缺乏土地支撑的农村住房变现风险, 往往不设计该类金融产品, 而对于拥有优质投资项目缺乏资金的农民, 只能深受民间贷款盘剥。

    随着中国城镇化进程的加快, 进城农民工的城市归属感日益增强。2017年, 中国农民工总量达28 652万人, 年均增长1.7%, 其中进城农民工13 710万人, 年均增长0.9%;且38%的进城农民工对所在城市的归属感进一步提高, 56.1%的进城农民工表示满意当前的生活状况。由此可见, 进城农民工的生活与农村宅基地有了实质性分离, 农村宅基地大量闲置, 导致“空心村”和“空心户”现象十分普遍, 这既不利于农民的权益保护, 又造成了村集体土地资源的严重浪费[3]。但中国宅基地制度设计未提及宅基地如何退出和如何补偿, 自愿有偿退出制度缺失。若农村宅基地和住房可以实现自由流转, 进城农民工可以凭此闲置资产变现获得进城长期居住资金, 进而解决宅基地大量闲置问题, 使条件成熟的农业转移人口愿意真正市民化。

    2.4 违背城乡融合发展

    中国现行宅基地制度形成于20世纪50年代, 初衷是保障农民基本生活, 与当时的国家发展战略相适应。随着中国经济发展战略的转变和经济体制改革的不断深化, 健康的城乡关系需要打破城乡二元结构, 逐步实现城乡融合发展。党的十九大提出“城乡融合发展”战略目标, 同时对农村承包关系给予充分肯定, 提出第二轮土地承包到期后再延长30年的重大决定, 而农村宅基地制度改革并未提及。直到2018年, 中央1号文件提出农村宅基地“三权分置”的制度设计, 打破了旧有的宅基地“两权分置”制度体系, 但并未指出新旧制度衔接的有效路径。

    相较于城市国有土地住宅管理制度, 农村宅基地集体土地使用权流转受到严格限制。城市居民国有土地使用权登记制度和流转制度比较完善, 拆迁时相关补偿等事项有标准可循;农村宅基地集体土地使用权严格限制不能自由流转, 而城市周边小产权房的存在则是变相稀释了部分农民的宅基地资格权, 所以农村土地资源面临新的公平和效率、短期和长期利益、经济利益和社会风险的权衡问题。因此, 宅基地资格权的范围和放开程度成为现行制度破题关键。

    3 乡村振兴战略对宅基地“三权分置”的制度需求

    乡村振兴战略实施以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕为总要求, 采用法治与德治相结合的方式, 巩固和完善农村基本经营制度, 深化农村土地制度改革;宅基地制度应既能保障农民居住权, 又能解决宅基地的无限制占用问题, 提高城乡建设用地的使用效率。综合试点地区宅基地制度改革探索, 发现试点地区主要依托土地整治工程, 采用“规划重建、旧址腾退、指标盘活、利益共享”的建设用地指标整理方式, 完善农村宅基地制度供给[4,5]。

    3.1 落实所有权, 明晰宅基地管理主体责任

    在社会主义公有制制度背景下, 坚持农村集体的所有权地位, 实现宅基地所有权主体一元化, 明确该主体法人资格, 赋予人格化的权利和义务, 并给予该主体一定的处分权, 在符合当地规划和用途管制条件下, 逐步解除城郊或城中村的宅基地直接入市交易的限制, 化解如“小产权房”等缺乏法律认可但现实需求意愿强烈的矛盾。

    各试点地区采用“网格化”的宅基地管理模式明确各责任主体的权利和义务。例如, 江西农用地商住地工业地余江将宅基地审批权限下放, 国土资源局、县政府、乡 (镇) 政府和分管领导、驻村干部对建设用地审核和审批均负有责任;江苏农用地商住地工业地武进区明确区、镇、村三级管理职责;浙江农用地商住地工业地义乌设立便民网络服务平台, 授权镇政府, 对宅基地审批和监管实行全程动态管理;湖南农用地商住地工业地浏阳分规划区内和规划区外, 将审批权限授权乡 (镇) 政府或市政府。

    通过试点地区宅基地所有权改革的实践总结得出, 对于宅基地管理, 政府宏观调控固然重要, 但适度发挥市场配置资源的作用和村集体自治作用也是不可或缺的。赋予所有权主体独立的法律地位, 设立如村民事务理事会类型的承担具体村务管理和调解的组织, 辅助政府和相关部门的监管责任实施到位。

    3.2 保障资格权, 引导农户自愿退出宅基地

    只有集体经济组织成员享有分配村集体宅基地的资格, 在认定集体经济组织成员资格的方法上, 各地出现“户籍认定”“义务认定”“历史认定”“出生认定”和“习惯认定”5种方法, 其中户籍认定方法是主要的方法, 其余4种方法则是基于尊重历史、现实和风俗的弹性认定方法, 需要经过民主程序决定, 在数量上也极少。在宅基地改革试点中, 集体经济组织成员认定原则上以户籍为依据, 也需考虑其他特殊情形, 如原集体经济组织成员, 虽已转为城市户口, 依然认定其宅基地资格权。

    试点地区在尊重农民意愿前提下, 保护各利益主体方合法收益, 引导农民集中建房, 腾退土地经过复垦成建设用地或耕地指标, 通过流转方式, 实现土地的集约利用。例如, 江西余江发挥村干部、社会贤士和村规民约的作用, 带头示范自愿退出多占或超标宅基地, 并获得一定补偿;安徽农用地商住地工业地金寨采用政策叠加方式, 多策并举引导贫困户或移民户主动搬迁, 将腾退宅基地以增减挂钩方式在省域内流转, 解决宅基地制度改革资金困难和省内建设用地指标吃紧的困境;江苏武进区通过规划中心村, 引导农户到中心村集中建房, 并给予退出宅基地合理补偿;浙江义乌采用“集地券”方式, 实现退出宅基地“入市”, 提高土地附加值在集体内部合理分配;湖南浏阳采用资金补偿、医疗和教育等保障、置换房屋等方式为自愿退出宅基地的农民提供经济和社会保障。

    随着农民市民化进程推进, 城镇化水平提高, 农村宅基地自愿退出整合势在必行。在宅基地制度改革初期, 需进一步落实农民资格权, 严格执行宅基地申请、审批和监管制度, 禁止非集体成员在农村置办宅基地;对拥有宅基地资格权的农民进行“确权颁证”, 做实农民宅基地的资格权和使用权;严禁农民的宅基地资格权向“农民集体”外部流转。由于中国城镇化还处于快速发展阶段, 在进城农民未获得稳定就业、住房保障和社会保障的情况下, 若过早放开宅基地资格权限制, 则可能出现城市贫民窟现象;探索建立基于农民自愿的宅基地退出机制, 是国家赋予宅基地居住权外的资产收益权, 能够解决农民市民化的资金困难, 但需以尊重农民意愿为前提, 杜绝诱导农民以土地财产权置换市民身份, 应采取有序退出方法, 用时间换取空间。

    3.3 放活使用权, 建立相关防范风险机制

    改革开放前, 中国宅基地使用一直是无偿、无限期且无流动[6]。近年来, 受地方探索宅基地有偿使用启发, 此次宅基地制度改革试点区均开展了有偿使用宅基地的探索。宅基地有偿使用范围包括“一户多宅”的超标部分、本集体经济组织成员使用面积超标部分和非集体经济组织成员占有等方面;收费原则有面积累进制和面积折算比例等, 由该村集体经济组织负责收取有偿使用费, 用于村内的公共事务和公益事业。此种做法得到广大农民认可, 有利于促进社会公平, 保障农民权益。

    依据目前试点区宅基地流转使用实践, 宅基地使用权放活仍需要有限度、有限制, 放活使用权的方式可归纳为4种。一是逐渐放开宅基地使用权在“农民集体”内部流转、租赁和入股。二是在符合相关规划前提下, 允许农民在合法取得宅基地上建设用于出租、经营农家乐和民宿等产业的房屋和相关设施。三是在尊重农民意愿基础上实施宅基地有偿退出机制。例如, 成都农用地商住地工业地市对郊区宅基地退出给予每亩20万~30万补偿, 并提供就业和社会保障等相关政策优惠;重庆农用地商住地工业地市则依据“地券”制度给予退出农户住房补贴。四是有条件的试点地区参照集体经营性建设用地入市制度, 将宅基地直接“入市”交易。例如, 成都温江区的“双放弃”模式;浙江嘉兴农用地商住地工业地的“两分两换”模式。

    宅基地财产权的实现同样面临社会和经济风险, 因此鼓励在适度放活宅基地使用权的基础上, 建立并完善宅基地流转、退出和入市等模式的风险防范机制[7]。首先, 限制宅基地流转的范围, 对宅基地流转主体、流转程序和流转后的用途进行严格审核;充分尊重农民意愿, 禁止村集体及相关利益主体诱导和强迫农民退出宅基地;宅基地“入市”需建立在增值收益分配机制健全的基础上, 禁止开展侵害农民利益的行动[8];强制失地农民和进城农民购买医疗和养老等社会保险, 防治社会风险发生。

    3.4 妥善处理权能之间的关系, 防止权能冲突发生

    创新和实现宅基地“三权分置”机制改革, 不仅要厘清“三权”的权能内涵, 还要厘定三者之间的关系。学者认为宅基地所有权是基础权利, 资格权和使用权是派生权利, 所有权对资格权和使用权具有统辖作用, 资格权和使用权对所有权具有制衡和对抗作用, 且资格权和使用权内部也具有制衡和对抗的作用[9]。所以, 宅基地制度改革的集体所有制性质不能变, 农民居住权要得到切实保障, 集体和农民土地权益也不能受到威胁, 这是宅基地制度改革的出发点和落脚点。

    试点区坚持“多规合一”, 编制或修编村级规划, 确保有效落地实施。江西余江全部自然村 (1 040个) 均编制了村庄规划;安徽金寨规划了183个中心村庄, 397个自然保留村庄;江苏武进将全区2 175个自然村规划成386个特色村和重点村;浙江义乌在城镇规划区内实施城乡新社区集聚建设, 在城镇规划区外推行“美丽乡村”规划建设;湖南浏阳启动322个村 (社区) 的村级规划修编工作。

    试点区在全面开展“房地一体”确权颁证工作基础上, 推出农房财产权抵押试点风险补偿基金产品, 盘活农村资产资源, 解决农民“融资难”问题, 同时化解了政府、银行、保险和农业经营主体之间的矛盾。

    正因为宅基地“三权”之间存在相互制衡和统辖关系, 所以为确保“三权”的顺利实现, 需捋顺三者之间的关系。首先, 通过立法方式真正落实所有权主体的法律地位, 赋予其一定处分权利, 解决其主体虚置和权利虚化问题;其次, 清楚界定资格权范围和边界, 明确资格权人的权利和义务, 对其权利行使形成有效监管;第三, 限定使用权放开范围, 尤其是使用权再次被流转、分割或转租的, 对其使用范围和用途严格加以限定和监管, 防止出现损害其他权利人的情况。

    4 结论

    党的十九大报告部署乡村振兴战略, 描绘了未来农业农村现代化的宏伟蓝图。宅基地“三权分置”是中国农村土地产权制度改革的又一创新之举, 是实现乡村振兴战略的关键环节。综合试点地区宅基地改革的多种措施, 本文认为厘清宅基地“三权”的内涵和边界, 合理处理三者之间的关系, 是改革的核心问题。首先, 组织编制村级土地利用规划, 具备条件的地区, 还可编制特色小镇、田园综合体等专项规划, 在“多规合一”原则下, 引导农民集约节约用地, 促进当地经济社会发展;其次, 各级党委、政府采用“网格化”管理模式层层解剖权利和义务, 齐抓共管, 充分发挥监管和处罚等的作用。

    在宅基地“三权”关系处理上, 落实所有权, 赋予所有权主体法律地位, 给予一定处分权, 使其更好发挥统辖资格权和使用权的作用;保障资格权, 严格限定资格权的认定范围, 避免集体内部成员权利稀释, 在尊重农民意愿的基础上, 探索宅基地有偿退出的合理机制;放活使用权, 严格监管流转范围、用途和方式, 开发农房抵押贷款基金产品, 强制失地农民购买正规的医疗和社会保险, 防止贫民窟情况发生。各地区根据实际情况制定的措施可以不相同, 但保护农民居住权, 合理分配基层政府、乡 (镇) 、村集体、农户之间利益的底线不能打破[10]。

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