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乡村振兴下,如何保障和监管农业农村发展用地

    在全面实施乡村振兴战略的大背景下,设施农业用地、公共设施用地需求不断增长,田园综合体、农业示范园、乡村特色小镇等复合化用地方式大量出现,农村农业发展用地的种种新特征,在用地保障和监管方面提出了新要求。

    在全面实施乡村振兴战略的大背景下,设施农业用地、公共设施用地需求不断增长,田园综合体、农业示范园、乡村特色小镇等复合化用地方式大量出现,农村农业发展用地的种种新特征,在用地保障和监管方面提出了新要求。

    一、二、三产业在农村融合,引发用地结构明显变化

    随着农村生产方式和消费需求升级加快,一、二、三产业融合发展渐成趋势,带来用地需求结构的重要变化,主要表现在:

    设施农业项目用地需求强劲;

    农产品晾晒、烘干、存储、初加工、包装、批发交易、农村电子商务、农机具停放维修等现代农业生产所需的配套项目用地需求大幅增加;

    农业功能拓展催生农村新型用地,依托农业的观光旅游、科普教育、休闲体验、健康养老、示范推广等产业配套的游客接待中心、餐饮住宿、景点场馆、游乐设施、道路停车场等建设用地需求明显增加;

    在美丽乡村建设推动下,文体设施、养老服务、殡葬、宗教信仰、景观绿化、公厕、垃圾中转站等农村公共设施用地需求不断增长;

    以光伏发电为代表的,对区位要求不高、对土地依赖性强的新兴产业大量到农村布局,以及农民工回乡创业、农村“一村一品”、农村传统特色产业,也带来相应用地需求。

    由此,当前农业农村发展用地呈现出一些趋势性特征:

    大量新的用地形态,已改变传统农村土地利用结构。农村新产业发展、新设施建设,不断形成大量新的用地形态,出现了田园综合体、农业示范园、乡村特色小镇等众多新型用地组织方式,农村土地利用类型更加多样、结构更加复杂,在一定程度上改变了传统的以耕作和居住两类用地为主导的农村土地利用空间结构。

    用地需求规模大,呈现一定区域性。据对典型区域的分析,近年来卫片监测提取的土地利用变化信息中,农业农村用地占比越来越高,总体已占近半比例;而且分布点多面广。总体上看,区域发展水平越高,农业农村发展用地需求越强劲。

    用地方式复合化、高效化。农村土地的多重功能得以开发,改变了以往主要用于农业生产或农民居住的单一用途;乡村旅游、光伏发电等一些新型用地,原有的农业生产、农村居住功能仍可兼顾,实现了土地复合利用。

    农业农村发展用地遭遇保障与监管的双重困境

    以往,围绕供给侧结构性改革要求和农业农村发展用地需求,因势利导、分类施策,先后出台了支持新产业新业态发展、支持旅游业发展、规范光伏发电产业等相关用地政策,取得明显成效。但是,我国正处在农业农村发展加速阶段,新情况、新问题不断显现,加之农村土地管理基础较为薄弱,农业农村发展用地保障和监管仍面临不少困难和问题:

    用地需求点多、面广、量大,用地保障适应起来仍有难度。首先,规划空间和计划指标不够用。县乡基层仍面临较强约束,广大乡村难有建设预留空间和计划指标;同时,村级规划依然缺位严重,多数地方农业农村发展用地“无规可循”。其次,部分用地规范和程序难适用。农业农村发展涉及建设用地普遍点多面广,有的甚至是零星碎片化分布,像道路、广场、殡葬、停车场以及农村旅游配套的公厕、亭台栈道、农家乐、游乐设施等建设项目,即使符合规划计划,如按新增建设用地办理,测绘、组卷、报批、落实占补则成本较高、手续繁杂,在实践中较难操作。再次,存量土地不易用。村庄建设用地有较大的利用潜力,但用地布局调整、宅基地退出都需要有力组织和较大投入,在没有强力外部推动力的情况下,短期内难以大量挖掘盘活,对解决农业农村发展用地问题作用受限。

    多样化、复杂化的新型用地,监管尺度较难把握。首先,农业农村发展用地违法违规问题易发多发且难以整改纠正。因为用地主体多为农民或农村集体组织,依法用地意识总体不强,财力一般也较弱,难以承担违法违规用地的整改代价。其次,农业农村发展用地的创新性、复合性、不稳定性增加了监管难度。复合型用地形态大量出现,集农、工、商、科、教于一体,“农”与“非农”界限趋于模糊,宗地内部结构复杂化,以现有的土地利用分类标准难以定性,现有监管体系不能很好地适应。再次,农村土地资产价值显化加剧了维护权益的压力。农业农村发展吸引大量城市工商资本、社会资本进入,通过流转土地、租赁或利用民宅等方式从事现代农业、乡村旅游等经营活动,使得农村土地相关权益关系更加复杂,权属纠纷增多,对现有宅基地管理形成冲击。最后,农村土地管理缺位、错位、不到位问题不同程度存在。有的地方畏难情绪重,对农业农村发展用地消极保障、消极监管,任其“野蛮生长”;有的地方在执行农业农村发展用地支持政策上走偏,把设施农业、农村道路等相关用地政策用在解决项目用地、园区路网等非农建设上;有些地方对设施农用地、旅游用地等实际利用情况缺少有效监管,存在擅自改变用途、以设施农业名义搞非农建设等情况。

    农业提质增效需求与永久基本农田特殊保护要求不好调和。农村地区永久基本农田保护率普遍较高,在资源总量约束下,农业发展提质增效的现实需求与永久基本农田特殊保护的刚性要求矛盾较突出。一是农业结构调整受限,特别是平原地区林果苗木、浅水养殖等效益较高的大农业发展空间被压缩;二是设施农业发展受限,除从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设,其他设施农用地都要避让永久基本农田,而畜禽养殖等设施又需要远离村庄,导致选址困难。

    立足存量挖潜,探索更灵活的用途管制体系

    全面推进乡村振兴,需要持续创新土地管理方式,适应农业农村发展用地的新需求:

    把调整布局、存量挖潜作为解决农业农村发展用地的主导路径,进一步强化有利于盘活资源的用地政策。为此,土地管理应坚持总体刚性的前提下放开局部流动性。总结推广农村土地制度改革试点在宅基地自愿有偿退出、超占超面积宅基地有偿使用、集体建设用地入市等方面的成熟经验做法,加快完善配套的政策法规,加大农村闲置低效建设用地退出再利用力度;完善推广部分地区“同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整”等试点经验,鼓励各地在确保建设用地总量不增加的前提下,简化操作流程、改进监管方式,顺畅农村建设用地在乡村内部、城乡之间合理有序流动;完善宅基地制度,鼓励符合条件的闲置宅基地在适当范围、在集体组织协商参与下有偿转让或入股经营,并建立相关的交易制度和平台,促进宅基地使用权盘活流动;拓展农村“田水路林村宅”综合整治平台,鼓励和规范农村集体组织、社会力量参与农村土地整治,管控好土地增值收益水平,建立整治收益合理分配机制,确保整治形成的建设用地指标优先保障本地农业农村发展。

    以耕作层和耕作条件作为地类的主要标志,探索完善更加灵活的农地用途管制体系。其一,应对农业农村发展用地形态多样、类型多变的趋势,完善目前以现状用途判别地类的方法,以耕作层状态和耕作条件为主要标志,综合现实潜能与现状用途确定土地利用类型,实施相应用途管制措施。允许在土壤耕作层以及地形、灌溉、机耕、防护等耕作条件未发生根本性变化,粮食产能仍然维持或容易恢复的前提下,调整耕地经营方式、拓展农业功能,仍按耕地统计和管理。其二,对土壤表层硬化的土地按建设用地管理,其中:对与农业生产直接相关的畜禽养殖、晾晒烘干、临时存储、农机具存放等用地按“农业建设用地”管理,简易审批、严控规模、定期核验;对服务本村居民的文体设施、环境设施、乡村道路等,按“农村建设用地”管理,以盘活存量为主,严控新增用地;对乡村旅游、健康养老、农产品深加工和交易等涉及经营性建设用地,按“非农建设用地”管理,严格农转用审批。其三,针对田园综合体、农业示范园等内部结构较为复杂的用地形态,探索实施整体管理,严格管控宗地内建设用地面积上限和耕地面积下限,允许使用权人在一定范围内调整用地布局。

    以实现城乡地政统一管理为目标,提升农村土地监管能力。加快补齐农村土地管理“短板”,实现城乡土地管理能力均衡。扎实推进农村土地确权登记发证和村级土地利用总体规划编制工作,加快构建以土地权属管理为核心、以土地规划为依据的农村土地管理体系;充分应用信息化、视频监控、人工智能等现代技术,创新农村土地监管方式,不断提升精细化和动态跟踪管理能力;建立耕地状态评估标准和相关制度规程,对乡村旅游、“农光互补”等非正常利用状态的耕地,定期开展评估核验;规范完善农村土地流转、租赁、托管、入股、出让入市等土地供应方式,监测土地收益水平,建立健全相关的税收调节机制。

    (作者:王春秋 刘殿成 罗晓琳 单位:国家自然资源督察南京农用地商住地工业地局)

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