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地合学院推荐:如何正确把握设施农用地认定标准?

    根据《土地利用现状分类》对设施农用地的定义和归属,设施农用地施行用途管制。

    大棚是不是建筑物?建筑物是否为区别设施农用地建设用地的标准?现状是否为判定设施农用地的依据?在建设用地上可否开展设施农业?这些都是在设施农用地监管和执法检查工作中市场常遇到的问题。那么,该如何正确把握设施农用地的认定标准?为此,本期特邀业内人士进行解析并给出工作建议,以供参考。

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    根据《土地利用现状分类》对设施农用地的定义和归属,设施农用地施行用途管制。设施农用地不改变土地农业用途,禁止擅自或变相将设施农用地用于非农业建设,不得改变直接从事或服务于农业生产的的设施性质,禁止擅自将设施用于其他经营。而随着农业现代化的推进,设施农业长足发展。与之相伴的是以发展设施农业为名,擅自改变农业用途的情况时有发生。对此,笔者对设施农用地如何严格认定提出以下个人思考:

    农地农用,是设施农用地的基本定位。农业集约化和规模化经营,促成了设施农用地的形成和发展。过去虽然也有零星的诸如畜禽舍、工厂化大棚、水产养殖地、晾晒场等设施存在,但还不具有现代设施农用地的意义。最早将设施农用地独立出来,按农用地进行管理是国家标准《土地利用现状分类》。设施农用地的出现是农业产业结构深层次变革的结果。为了适应农业现代化发展的要求,支持设施农业和规模化粮食生产发展,国家层面规范和保护现代农业发展,改审核制为备案制,既加大了政策扶持力度,充分保障了设施农业合理用地需求,又完善了农村土地经营管理规制,促进了现代农业依法依规和可持续发展。因此,设施农用地应当为现代农业服务,实现农地“物尽其用”。

    排除生活用房用地。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》将设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地,是直接用于农产品生产的设施用地。国家严禁随意扩大设施农用地范围,对于经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所,以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐,各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地,必须依法依规按建设用地进行管理。排除生活用房用地,严格按照农用地管理,不仅能体现农地农用,还能遏制变相进行非农业建设,为违法事实认定提供制度依据。

    用途决定用地。过去有一种观念,建造临时建(构)筑物的,按农用地管理;建造永久建(构)筑物的,按建设用地管理。但建筑物是人工建造的供人们进行生产、生活等活动的房屋或场所,涵盖了生产和生活等方面。而构筑物虽是不直接进行生产、生活活动的工程建筑,但也涉及到生产和生活。因此以临时建(构)筑物或永久建(构)筑物区别农业用途或非农业用途是不科学的。所谓设施农用地改变用途,指的是在设施农用地上偏离了农业用途,进行了非农业建设活动。在认定用地时既不能以“永久性建(构)筑物”为标准区分农用地与建设用地,也不能因为是非“永久性建(构)筑物”而认定为农业用途。《土地管理法》规定“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地”,其目的是为了实行土地用途管制。对非法占用土地行为的查处,在很大程度上也是围绕土地用途进行,并根据土地用途决定不同的行政处罚种类。

    准确把握“审核”与“备案”的关系。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》取消设施农用地审核,改为备案制度。从土地用途管制制度讲,土地用途管制依据土地利用总体规划划定的土地用途,依法规范利用行为,限制农用地转为建设用地,特别是对耕地实行重点保护。设施农用地本质上属于农用地,备案制除了清理行政许可的整体要求外,还在于农业内部的自我调整功能的需要。便农事,重监管,是备案制的基本定位,只要农业用途,不进行破坏性活动,在农用地用途范围内不进行过多干预。实行备案制后,相关职能部门应当强化监管,制止和查处违法用地,确保设施农用地的农用地用途。

    工作建议

    对于设施农用地的认定比较困难的一个原因是,用途改变无常。结合以上分析,在设施农用地监管和执法检查工作中应当重点做好以下工作:

    一是始终围绕“用途”监督检查。设施农用地功能是农业用途,外在建设用地的形态,除了占用基本农田需要严格审查,对各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施,不能简单地认定为非法占用土地,需要结合实际用途及其他关联事项严格判定。

    二是做好巡查工作。不能因为“备案”,就消弱监管和巡查工作。相反正是因为“备案”,不是“审批”,在用地者和监管者中更会随心所欲,用地者任意用地,监管者抛之不管,一旦发现违法用地行为,工作就十分被动。

    三是重视证据收集。在设施农用地监管上,面临的最大问题是收集证据比较单一。卫片等技术手段只是证据之一,不是证据全部,大量涉及改变用途的事实需要执法人员收集各种证据。凡与案件相关的事实都需要进行调查,询问笔录中涉及的事实应有相应的证据证明,在证据上把土地用途做实。

    四是进行关联性证明。严格审查种类证据,注重从种类证据之间的链接证明与相关行业要求的关联性,用证据原理论证,学会自我质证,从证据材料的合法性、关联性和真实性进行认证,准确和科学认定违法事实,从而为正确适用法律和作出行政处罚决定打下坚实的事实基础。

    (作者单位:浙江农用地商住地工业地省庆元县国土资源局)

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