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叶兴庆:一号文件为乡村振兴搭建起梁和柱

    2月4日,2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》公布。文件出台的背景、与过去的中央一号文件的联系和差别、文件最大的亮点是什么?针对这些问题,国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《中国发展观察》专访时表示,今年中央一号文件是新世纪以来指导“三农”工作的第15个中央一号文件,是关于未来33年乡村发展的顶层设计,已搭起乡村振兴的“四梁八柱”,其实践价值会持续很长时间,政策红利将逐步释放出来。今年中央一号文件在宅基地“三权分置”改革和两个土地指标的跨省交易方面有重大突破。

    特点:“宽度”和“长度”

    中国发展观察:今年中央一号文件与过去的中央一号文件的联系和差别是什么?

    叶兴庆:今年中央一号文件是改革开放以来第20个、新世纪以来第15个锁定“三农”的中央一号文件。新世纪以来的前14个中央一号文件的特点是突出一个主题,长短结合,对农业农村发展既长远考虑,又重点对当前做出部署和安排。相比而言,今年中央一号文件的特点是在宽度和长度上明显超过以往的14个中央一号文件,具体是:

    一是这次的中央一号文件更有纵深度,乡村振兴包括经济、生态、文化、社会、党的建设,文件部署的面非常宽。

    二是时间跨度很长,立足未来33年,到2050年建成现代化强国, 在这个进程中乡村怎么发展。

    所以,一个宽度,一个长度, 都是和以往的中央一号文件不一样的。今年中央一号文件贯彻十九大精神,把十九大精神进一步具体化,清晰地描绘了未来乡村发展的时间表和路线图,是对2020年、2035年和2050年乡村振兴目标和原则的深刻阐述。

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    中国发展观察:今年中央一号文件的核心内容是什么?

    叶兴庆:今年中央一号文件的核心内容是搭建起乡村振兴的“四梁八柱”。文件共12个部分,可以分为三大板块。第一板块为文件的第1至第2 部分,阐述了乡村振兴的重大意义和总体要求。第二板块为文件的第3至第8部分,紧扣十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,再加上一个精准脱贫,实际上是乡村振兴的六个方面, 从盖房子“梁”的角度进行了全面部署。第三板块为文件的第9至第12部分,从改革创新的角度,搭建支撑乡村振兴的“柱”。

    全面振兴:乡村振兴之“梁”

    中国发展观察:中央一号文件落实乡村振兴战略,您认为核心问题是搭建“四梁八柱”,那么“梁”是什么?

    叶兴庆:乡村振兴的“四梁八柱”,“梁”是乡村振兴的内容。

    1.产业兴旺。质量兴农、绿色兴农,用新的理念发展农业,同时以农业为基础延长产业链价值链, 发展一些新产业新业态,促进乡村经济的多元化,让农村经济发展提供足够的就业,能吸引年轻人,乡村才有活力,才能防止乡村衰落。

    质量兴农。我们要从增产导向转向提质导向,从以前单纯追求产量,解决吃饱肚子问题,转向提高农产品的品质。这实际上也是适应社会主要矛盾的变化,在农业发展方向上的一个调整。从吃饱,转向吃好、吃得放心,这次特别强调要贯彻这一理念。

    绿色兴农。农业与自然高度互动,它依赖自然,同时又对自然产生影响,所以,农业发展要树立绿色生态价值取向,对农业生产中不可持续的一些传统做法要进行矫正调整,这次中央一号文件明确提出要有序退出边际产能。所谓边际产能,就是过度开采地下水、使用化肥农药、开垦陡坡耕地、开垦湿地形成的产能。这些产能从生产者来看是有利可图的,但如果把对生态环境的破坏这个外部成本内部化就得不偿失,这样的产能叫边际产能, 我们要把这样的产能逐步退出来。

    中国人多地少,大国小农,要让农业成为一个有奔头的产业,让农民成为一个有吸引力的职业,提高农业就业增收密度,能够靠农业富起来,单纯靠生产农产品是不够的,要向二、三产业延伸,把产业链价值链延伸,让农民更多地分享增值收益。同时,还要发展一些新产业、新业态,包括休闲观光、乡村旅游、健康养老,以及有地方特色、有比较优势的工业。所以,这次讲的“产业兴旺”是从农业转向整个乡村经济,是指整个乡村经济的繁荣发展。今年中央一号文件在这个方面有很多布局。

    2.生态宜居。是要推进乡村绿色发展。在整个国土空间里,乡村占80%到90%,它的一个重要功能是为全社会提供生态产品和生态服务,这也是乡村价值多元化的体现,生态价值、生态功能要被激发出来。所以,强调在乡村振兴过程中重视生态问题,重视生态产品和生态服务的供给。

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    乡村除了绿色之外,还要宜居。乡村的交通、电力、上下水要建设起来,包括人居环境要进行改善。今年的中央一号文件提出实施农村人居环境整治三年行动计划。作为一个配套,近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》,从2018-2020年,在全国范围内开展一次农村人居环境的整治,包括垃圾治理和污水治理,村庄内部的环境整治,争取用三年时间使农村的人居环境有一个大的改变。

    3.乡风文明。要繁荣兴盛农村文化,焕发乡风文明的新气象。狭义的乡风文明是建图书室、文化馆、文化广场、活动室,让村民有一个享受文化生活的场所。广义的乡风文明,除此之外还包括邻里关系、家庭内部关系、村之间关系的和谐,对农村的一些习俗扬其精华、去其糟粕。农村有很多传统文化是很宝贵的,是我们中华民族文化的DNA,要继承和传承下去, 发扬光大。但不可否认,也有糟粕的东西,要进行扬弃,例如现在农村的婚丧嫁娶,确实有很多地方是应该改良的。文化改良、习俗改良的任务是很重的。在乡村振兴过程中,乡风文明问题表面上看起来, 不增加GDP,又不带来收入,好像没有多大的意义,其实这是很大的事。一个地方有好的风貌、好的人文环境、好的社会风尚,外来的人才敢来放心投资,外来的消费者才敢放心来这个地方休闲观光。如果一个地方坑蒙拐骗、吃拿卡要、民风彪悍,资本不敢来这个地方投资,客人不敢来这个地方消费。所以,乡风文明可以转化为生产力, 有利于促进这个地方的经济发展。

    4.治理有效。我们要建立健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系,国家的方针政策在这个地方能够得到贯彻执行,一些关系到农民利益的事情能够议得起来、办得起来,而且能够办好。例如,村里的基础设施、人居环境、垃圾、污水,甚至修路,要把这些公共事务办好。一个有效的治理结构包括基层党组织、村民自治制度,村委会、村民理事会、村民监事会的建立健全,真正实现乡村善治的目标。

    5.生活富裕。农民收入要多元化,收入渠道要进一步拓宽,农民的四大收入,工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入四个方面都要同步提高。收入提高了,生活质量就会提高。除了生活和消费之外,农村的教育、医疗、低保、新农保这样一系列的保障体系要建起来, 这些也是生活富裕的标志。特别是教育、医疗、养老、低保这些需要依靠公共财政,城乡差距还比较大。要缩小这些领域的城乡差距,真正实现基本公共服务城乡均等化,通过这样一些方式使农民生活有保障,实现生活富裕。

    6.精准脱贫。到2020年现行标准下贫困人口要全部脱贫,贫困县要全部摘帽,解决区域性整体贫困问题。根据近日公布的数据,2017 年末全国农村贫困人口剩下3046万人,占农村人口的3.1%,应该说量已经不大了。但一旦扶贫政策调整,贫困人口会不会重新返贫?防止返贫,就要把脱贫的内生动力激发起来,培育长期稳定的收入来源, 这是提高脱贫质量的重要标志。

    当然,提高脱贫质量还有一个很重要的标志,就是贫困人口所处的环境要有大的改变。比如基础设施环境、营商环境。环境改善了, 才能使贫困人口长久地通过自身力量产生收入,才能够靠自己的力量来摆脱贫困。

    此外,根据中央一号文件的要求,到2035年,乡村振兴的目标之一是相对贫困进一步缓解。这意味着2021年到2035年期间,我们的扶贫思路会有所调整。不同发展阶段追求的目标是不一样的,现阶段我们要解决现行标准下的绝对贫困问题;2020年后,在乡村振兴过程中,我们要把更多的精力放在缓解相对贫困问题上,更多地关注低收入群体的全面发展问题,包括收入、社保、人力资本等。

    改革创新:乡村振兴之“柱”

    中国发展观察:在新时代要实现乡村振兴,靠什么把这些“梁”支撑起来?

    叶兴庆:如果说产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕、脱贫攻坚是乡村振兴之“梁”,那支撑这些“梁”的“柱子”体现在哪几个方面?在新时代促进乡村振兴,特别是在中国城乡二元结构还比较明显,城乡二元体制痕迹比较浓厚,在这样一个起点上,我们来推进乡村振兴,把这六个方面建设好,一个很重要的思路就是要改革创新,“柱子”的核心是改革创新,这是一根大柱子。改革创新体现在很多方面,我将其概括为“六个支柱”:

    一是土地。就是要深化农村土地制度改革,包括两个方面:农地和宅基地。首先,农用地的“三权分置”要进一步完善具体办法, 促进土地的流转和集中,有利于新型经营主体,让他们有一个长期稳定的预期,让农民吃上长效“定心丸”。延长土地承包期,三十年不变,也是为了这个目的。在完善“三权分置”的时候,对所有权、承包权和经营权的权能要合理界定、适度赋权,总的价值取向是要有利于经营者放心地发展现代农业。要防止地租的过快上涨侵蚀农业经营的利润,阻碍农业现代化, 我们一定要注意这个问题。

    其次,今年中央一号文件提出, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。当然,宅基地所有权是集体所有,资格权是只有这个集体经济组织的成员中符合申请宅基地条件的人才有资格申请使用宅基地,使用权是利用宅基地的权利。

    二是钱。首先,今年中央一号文件提出财政资金要加大对乡村振兴的支持力度,同时要创新财政资金的使用方式,通过产业基金、以奖代补,通过贴息、担保等方式来发挥财政资金的杠杆作用。当然这次也提到一个红线,要防止地方以乡村振兴名义增加地方负债。其次是信贷资金,这次明确金融支持乡村振兴的具体措施,包括普惠金融的重点要放到农村,同时还要根据乡村振兴的需要设立一些中长期的、低息的、政策性的贷款。第三是保险要扩面提标,扩大保险覆盖面,提高保障标准,让农村的市场风险和自然风险能够有一个分散的机制。第四是工商资本,欢迎它们参与乡村振兴,带动而不是替代农民,这恐怕是要强调的一点。

    三是人。乡村振兴靠人,这次提出要培养新型职业农民。尽管目前我们仍处在要富裕农民必须减少农民的阶段,我们的农业劳动力占全社会劳动力的比重太高,乡村人口占全社会人口的比重太高,这两个比重要降下来。我们还要走城市化道路,现在城市化率是58%左右,仍然处在城市化快速发展的阶段,所以,城市化仍然是一个大方向,在这个问题上我们要保持定力。但同时我们要注意到农村人口结构的问题,在两个比重降低的同时,农村人口结构非常不理想,老龄化,文化程度也比较低,这个局面如果不改变的话,乡村振兴就缺乏活力,缺乏有生力量。所以,我们希望有一部分年轻人,包括农民工能够返乡创业,来自农村的大学生能够回乡创业,城市里面的白领包括科技人员能够下乡创业,我们叫做“返乡、回乡、下乡”,这是为乡村振兴补充有生力量的一个重要方向。当然对于仍然留在农村的那些人,我们也要培养一批新型职业农民,培养一批乡土人才,培养一批能工巧匠,来解决乡村振兴中人的问题。

    四是打造一支合格的“三农” 工作队伍。文件把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求,指出了队伍建设的方向。为确保乡村振兴战略能够落地生根,明确了考核机制,层层传导压力、夯实责任。今年中央一号文件提出,建立实施乡村振兴战略领导责任制,党政一把手是第一责任人,五级书记抓乡村振兴,县委书记要当好乡村振兴的“一线总指挥”。建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度,将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。要研究制定《中国共产党农村工作条例》,把党领导农村工作的传统、要求、政策等以党内法规形式确定下来。

    五是制定国家乡村振兴战略规划。我们用中央一号文件来指导这个规划,用这个规划来落实中央一号文件,这个规划是(2018年到2022年)五年规划,操作层面要部署一些重大项目、重大工程,还有一些重大举措,发挥规划引领作用。中央一号文件要求各地区各部门编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。

    六是法制保障。抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作,把行之有效的乡村振兴政策法定化,充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。文件特别提出,各地可以从本地乡村发展实际需要出发,制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。这也应该是一个支撑乡村振兴的柱子。

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    亮点和风险

    中国发展观察:今年中央一号文件围绕乡村振兴的“四梁八柱” 出台了许多举措。您认为其中最大的亮点是什么?

    叶兴庆:农村政策要有连续性,保持“小步快走”。原来有的内容今年中央一号文件要继续深化落实,原来没有提的,今年要有突破。从突破的角度看,我最看重的是今年中央一号文件的两个新举措:

    一是宅基地“三权分置”。这是今年中央一号文件的一个突出亮点,但是要防止把它搞偏了。宅基地“三权分置”改革,出发点跟农用地的“三权分置”改革不一样。农用地“三权分置”改革的出发点是为了促进农用地经营权的流转和集中,发展多种形式的农业适度规模经营。宅基地“三权分置” 改革的出发点不是为了促进宅基地使用权“买卖起来”、促进宅基地流转和集中,而是为了让闲置宅基地和闲置农房能够“用起来”、得到有效利用。按照现行的法律和政策,农村的宅基地使用权是不能流转的,这样的话很多农民进城务工甚至迁出后,农村就会有很多空心屋、农房闲置在那里,得不到利用。我们要想办法“用起来”,就是要依靠农民或通过集体经济组织,把闲置宅基地和闲置农房通过合作和联营方式跟外来资本进行合作,发展康养、休闲、民宿等。

    闲置农房和宅基地“用起来” 和“买卖起来”的区别在哪里?区别就是看谁在主导。主导“用起来”的是农民和农村集体经济组织,靠自己的力量把它用起来,或者是通过联营、合作等方式和外来的工商资本一起把它“用起来”。而“买卖起来”,就是以买卖宅基地为出发点,这时起主导作用的将是资本,而不会是农民和农村集体经济组织。所以,我们要判断改革的出发点,要准确理解中央一号文件的意图。

    此外,在地的问题上,要发展新产业、新业态,肯定要用一些建设用地,所以这次也强调,新增建设用地计划指标要有专门的部分用于农村新产业、新业态的发展。对设施农业、休闲农业的一些像仓储、初加工所用的地可以作为农用地来管理,弹性会大一点,按照农用地管理就不受建设用地指标的限制。

    二是钱的方面也有一个突破性的规定,就是通过土地增值收益的分配为乡村振兴筹集资金,让非城市化地区的农村分享城市化地区的土地增值收益。这次中央一号文件提出了一个思路,就是高标准农田建设增加的耕地,还有城乡建设用地增减挂钩结余的建设用地,这两个指标可以跨省交易。首先,前一个指标就是高标准农田建设增加的耕地,我国土地制度里有一个很重要的安排叫做占补平衡,先补后占,一个地方分到了建设用地指标,占了耕地,必须补充耕地,占一亩、补一亩。但很多发达地区已经没有增加耕地的空间了,那么, 要搞建设、要占用耕地怎么补充耕地?补充不了。但是农区,通过高标准农田建设,田间沟渠整治了, 坑坑洼洼填平后能够长出面积,这个长出的面积都是优质耕地,这个指标就可以交易给发达地区。其次,建设用地的增减挂钩,村庄整治以后,有些原来是建设用地的, 比如农村房屋搬走以后,把宅基地复垦为耕地,建设用地的指标就腾出来了,这个指标也可以卖给对土地指标有需求的地区。看起来是指标交易,背后的核心要义实际上是这些非城市化地区把指标腾出来,分享城市化地区的土地增值收益。指标交易最终的钱从哪里来?都是从实际用地人出的地价里来的,实际上就是土地增值了,通过这样的方式让城市化地区土地增值收益能够流向非城市化地区,这也是这次乡村振兴在钱的方面开的一个很大的口子。

    中国发展观察:落实乡村振兴战略,应注意哪些问题?

    叶兴庆: 要提醒的主要是以下两点。一是乡村振兴和城镇化的关系。我们现在讲乡村振兴,绝不意味着城镇化到此为止, 把现在这些人都留在农村,更不意味着把农民工都赶回农村,让他们都去振兴乡村。现在之所以提出乡村振兴,更多地是面向未来。在今后的现代化进程中,城乡结构还会有变化,总的趋势是“城” 的比重会上升,“乡”的比重会下降,无论在经济总量上,还是在人口总量上,都是如此,这是一个客观规律。在今后的现代化进程中, “城”的板块要再上升,“乡”的板块要下降,这是不可改变的。我们要防止的是在城乡结构变化过程中出现乡村衰落。我们有现代化的城市,也希望有现代化的乡村, “城”和“乡”都要现代化,并不意味着城乡结构不变,并不意味着城乡这两大板块维持现状。“乡” 要现代化,很大程度上要靠“城” 的现代化的带动。怎么带动?大量的人口还是要从“乡”这个板块转向“城”这个板块。所以,我们提乡村振兴千万不要把人都留在乡村,把目前城乡板块结构固化,这是不可能的。总之,乡村振兴更多的是考虑在城乡板块大变动的过程中,让乡村也能繁荣起来,而不是衰落下去。

    二是乡村振兴会涉及城乡之间要素的双向流动,实现城乡的融合发展,集体所有制的社区封闭性和人的流动性这种平衡关系要把握好,农村的地要“用起来”,而不是要“炒起来”。让农村土地炒作起来不是我们的价值取向,而且国外的情况也表明,让农村的土地炒作起来会为未来乡村发展带来种种困难。我们要防止把城市地价上涨、房地产价格暴涨这样的现象蔓延到乡村。目前农村除了农用地租金比较贵以外,农村的其他地价还是比较便宜的,包括宅基地和集体建设用地。低地价意味着低成本,也就是说在未来的乡村振兴过程中,农村地价成本是低的,这是一个有利条件,我们要珍惜这样一个局面,要呵护这样一个局面,而不是把农村地价炒起来。有些人极力主张让城市里的人去农村买宅基地,似乎通过这样一种方式,才能唤醒农民所谓的“沉睡资产”,才能增加农民的财产性收入,这实际上是一种饮鸩止渴的做法,从大局和长远来看它不利于乡村发展,靠宅基地买卖振兴不了乡村。

    当然,我们也要防止另外一个倾向,集体产权制度封闭性导致它大量的闲置,比如宅基地和农房闲置,这是要避免的。我们的出发点是让闲置的农房和宅基地“用起来”,而不是“炒起来”。这个一定要提醒一下,现在很多人可能对此有误解。

    总之,我们对乡村振兴的艰巨性、复杂性要有足够的估计,一般的规律是人和资源、人和各种生产要素总是向城市流动,在工业化、城市化过程中,乡村衰退有一定的客观必然性。现在我们要避免这种现象的出现,确实需要下很大的功夫。

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