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宅基地改革是激活乡村振兴的关键一招

    最近,一条标题为“国土部长:政府将不再是居住用地唯一提供者”的新闻刷了屏。很多人关心,毕竟,在中国,商业住宅用地由政府垄断供应已经是一个常识。

      翻看新闻,国土资源部部长姜大明是1月15日当天在全国国土资源工作会议上做这番表述的。姜部长原话是:“要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况,研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度。”

      仔细看这段话,可以读解国土部长的真实意思。政府不再是居住用地唯一提供者,还有谁?就是拥有“依法取得使用权的土地”的非房地产企业。什么是非房地产企业?按照后面的表述,主要应当指集体经济组织。所谓政府不再垄断居住用地供应,其实就是指已经在国内一些城市正在推进的在集体建设用地上建设租赁住房。

      幻想城市商业住宅用地增加供应主体的人当然失望了。不过,如果了解一点行政规律就知道,国土资源部在土地供应方面的政策是一贯连续的,不可能出现很大的波动。实际上,推进集体建设用地建设租赁住房就是国土部2017年最引人瞩目的工作。2017年8月28日,国土部和住建部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,这套方案发布时引起不小的舆论波澜,很多人最初附会为集体建设用地要入市。2017年11月16日,试点城市之一的北京农用地商住地工业地就发布了具体执行方案,表态北京将在未来5年内供应1000公顷集体建设用地,用于建设集体租赁住房。

      从北京方案来看,所谓集体建设用地建设集体租赁住房,可以算是传统城中村小产权房的升级版本。它将集体建设用地的承包权、使用权进行分割,以村集体组织作为土地供给主体和承租代表,引入建设方和管理方(资本与管理),形成一种基于集体土地制度上的新型租赁住房供应体系。官方多次强调,这种体系下,集体建设用地上建设的租赁住房仍然只能出租,不能售卖。

      所以,假如只能租赁不能买卖的住房也算是居住用地的话,官方声称“政府不再是居住用地唯一提供者”确实也没错,集体经济组织确实不是政府。但是,要指出的是,这种居住用地制度跟我们现在常见的城市住宅用地供给制度不是一回事,二者不具备可比性。除了供给主体不同外,更重要的是土地性质不同,土地出让过程不同,以及,土地上的房子的用途和属性不同。简单说,国有土地、集体土地的二元土地格局没有变化,两种土地上建设的房子的产权特征也没有变化,所以,从目前来看,即使从制度上放开了集体建设用地入市的口子,这个入市的限制条件还比较多,口子还比较小。

      但是,这也并不意味着改革会就此完全止步。中国改革在当下这个阶段呈现出“做多于说”的务实特征。姜大明部长当天的报告中有两句话值得注意。第一句是:“国土资源工作要在推动乡村振兴战略实施中有更大担当,必须坚决破除土地收益用于’三农’的制度障碍,切实解决乡村建设发展的用地制约”;第二句是:“要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权”。“在乡村振兴战略中有担当”,这将是接下来国土资源部工作的基调。在十九大报告中,乡村振兴战略被摆到了史无前例的重要位置。既然要破除土地收益用于“三农”的制度障碍,要解决乡村建设发展的用地制约,那就说明,在过去的集体土地制度下,确实存在土地收益到不了农民手中,乡村建设缺少土地资源的情况。显然,接下来要改变这一现状,否则,乡村振兴从何谈起。

      第二句话是一个重要提示,尤其是“放活宅基地使用权”留下了一个口子。必须承认,中国乡村之所以逐渐丧失活力,跟农民财产权利的僵化呆板有很大关系,尤其是作为生产资料的农田承包经营权以及作为生活资料的宅基地的收益变现权。从三农改革的实践来看,宅基地制度试点改革已经取得了初步成果,最有可能成为激活乡村的关键一招。

      中国约有16.5万平方公里的集体建设用地,在这些用地中,宅基地占到了70%左右,是集体建设用地的大头。随着城市化率提高,宅基地出现大规模空置、废弃的现象,但另一方面,城市建设用地尤其是大中城市的城市土地市场总体趋紧。在这种情况下,所谓“放活宅基地”就会让多方获得好处,农民获得财产权收益,村庄(集体经济组织)获得土地增值收益,城市置换到建设用地指标,等等。

      大趋势上,中央推动乡村振兴的战略决心不可动摇,而乡村振兴的关键在于激活农民活力,要激活农民活力就势必要激活他们的经济权利,因此,盘活农村宅基地资源,围绕宅基地设计一套新管理制度势在必行。一旦宅基地资源被盘活,不仅会给乡村注入活力,也会给中国经济注入一剂强心剂。

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