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《农村土地承包法》实施14年首迎大修 第二轮土地承包到期后将再延长30年

    10月31日,《农村土地承包法修正案(草案)》(简称土地法修正案)交全国人大常委会审议,这是农村土地承包法施行14年后,迎来首次调整。

      党的十九大报告提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长期不变,第二轮土地承包到期后再延长30年——不久前审议的《农村土地承包法修正案(草案)》体现了这一精神内涵。

      “保持土地承包关系稳定并长期不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。”10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中提出。

      10月31日,《农村土地承包法修正案(草案)》(简称土地法修正案)交全国人大常委会审议,这是农村土地承包法施行14年后,迎来首次调整。

      “三权”分置、耕地承包期届满后再延长30年、经营权入股、进城务工和落户农民的土地承包权益……土地法修正案内容体现了十九大报告内涵,坚持农村基本经营制度不动摇,进一步赋予农民充分而有保障的土地权利,同时对一些热门话题作出明确规定。

      承包期届满后再延长30年

      土地法修正案规定,国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给予农民稳定的土地承包经营预期,该修正案还规定,耕地承包期届满后再延长30年。这也标志着十九大报告中对广大农民的庄严承诺进入法律程序。

      11月2日,中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授郑风田对民主与法制社记者表示,这一政策延长了土地使用权期限,给农民吃了定心丸,对农民承包土地的权益保护更有利,他们可以沉下心来搞生产,也可以放心流转土地经营权,还可以安心进城务工。这种多形式的规模经营,有利于推进中国特色农业现代化。

      11月3日,中国政法大学社会法研究所所长、教授赵红梅向民主与法制社记者指出,党的十八届三中全会提出稳定农村土地承包关系并保持长久不变。本次草案规定,耕地承包期届满后再延长三十年,这让没有土地的农民有了盼头,新的信号既保护了农民现有的利益,也具有公平调整的可能,毕竟在农村许多新增人口并没有土地。

      值得关注的是,实践中,对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题,一些地方尊重大多数农民意愿,因地制宜,分类施策,在坚持稳定土地承包关系的基础上,妥善解决矛盾纠纷。但为进一步规范对个别农户之间承包的耕地和草地的适当调整,草案划定了红线:必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则;必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。鉴于各地情况差异较大,草案授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。

      “三权”分置不改变农地用途

      习近平总书记在十九大报告中提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。

      “三权”分置是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,是指土地“所有权、承包权、经营权”三权分立。

      20世纪80年代初,中国农村实行家庭联产承包责任制,农民承包经营权从集体土地所有权分离,实现“一权变两权”,所有权归集体,承包经营权归农户。

      10月31日,全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在作农村土地承包法修正案(草案)说明时介绍,目前,农村已有30%以上的承包农户在流转承包地,流转面积4.79亿亩。

      “三权分置是规范土地经营和盘活农村土地资源的重要改革。”郑风田表示,随着农业现代化发展,国家充分尊重农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,重点激活土地经营权。

      为此,土地法修正案规定,以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。同时,明确了土地承包权和土地经营权的权能。土地经营权流转后,为了加强对土地承包权的保护,草案规定,承包土地的经营权流转后,承包方与发包方的承包关系不变,承包方的土地承包权不变。

      为确保实行“三权”分置后不改变农地用途,该修正案还规定,承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的,发包方可以收取一定的费用,用于土地耕作,连续三年以上弃耕抛荒承包地的,发包方可以依法定程序收回承包地,重新发包;土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的,发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同,收回土地经营权。

      赵红梅也表示,承包农户流转承包地有多种因素。一方面,随着富余劳动力转移到城镇就业,很多农户有流转承包地的需求,各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现,土地流转面积不断扩大,规模化、集约化经营水平不断提升,呈现“家庭承包,多元经营”格局。

      另一方面,随着农业产业化、科技化的发展,农户分散耕作小块土地已不再适应当前的需要,把农户土地集中起来规模化经营,不仅能提高效益,也降低了农业成本。

      郑风田指出,“三权”分置加快了农村土地流转,进城务工的农民通过经营权流转获得收入,也提升了生活水平。

      “经营权流转可以把农民从土地中解放出来,帮助他们实现农业规模化经营,增加收入的同时减轻农民负担。特别是没有土地的农民可以通过土地流转去租赁。” 赵红梅说。

      尊重农民保留承包权的意愿

      千百年来,土地都是农民的“命根子”。党的十八届五中全会决定提出,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

      2016年10月,国土资源部、国家发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部五部门发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》,允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿转让宅基地。

      为此,土地法修正案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应将承包地交回发包方的规定。

      刘振伟表示,鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程,现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂。按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求,土地法修正案规定,维护进城务工农民的土地承包经营权,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件,是否保留土地承包经营权,由农民选择而不代替农民选择。

      承包方全家迁入城镇落户,纳入城镇住房和社会保障体系,丧失农村集体经济组织成员身份的,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益,为政策适时调整留出了空间。这被认为是与自愿有偿退出宅基地同步推进的改革举措。

      对此,郑风田指出,这意味着国家关于“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”等要求即将上升到法律层面,地方政府要广泛征求群众意愿、公开透明,村干部不能自行决定,更不得强制收回农民的土地。

      今年7月,随着农村土地确权工作开展,在北京农用地商住地工业地打拼7年的陈奕儒带着家人回到了安徽农用地商住地工业地老家。

      7年前,他来到北京,在中国传媒大学附近租了一间铺面卖淮南农用地商住地工业地牛肉汤,来店里吃饭的学生多,生意不错。但随着学校附近的餐馆、店铺拆迁,一家人突然失去生计,商量后决定回老家。

      让陈奕儒庆幸的是,回家还有几亩良田可以依赖。

      在赵红梅看来,像陈奕儒这样的农民还有很多,如果他们在城里经商不顺,回到农村还有土地可以经营,此次修法特别注重维护进城务工和落户农民的土地承包权益。农村土地承包法修改,既要保障农民的基本权益,又要面向农业现代化的未来。

      值得注意的是,土地法修正案第十条规定,“国家保护集体土地所有权、土地承包权和土地经营权,任何组织和个人不得侵犯”。

      为了更好地保护农村妇女的土地承包权益,借鉴一些地方开展土地承包经营权确权登记的做法,土地法修正案规定,土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入,进一步明确了妇女应该享有的土地承包权益。

      经营权流转的多种形式

      土地法修正案规定,土地经营权可以依法采取出租(转包)、入股或者其他方式流转;第三方通过流转取得的土地经营权经承包方或其委托代理人书面同意,并向本集体经济组织备案后可以再流转。

      在郑风田看来,过去小农经济无法实现农业现代化,而土地经营权流转后对农民的束缚减小,他们去城里打工,土地可以交给村委会或企业打理,家庭收入增加,土地还可以充分利用,不会闲置。

      赵红梅指出,经营权流转也保留了土地对于农民的生存保障。

      另外,土地法修正案规定,承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权,经承包方或其委托代理人书面同意,可以向金融机构融资担保。

      鉴于实践中抵押担保融资的情况复杂,操作方式多样,加之各方面对土地经营权的性质认识分歧较大,土地法修正案使用了“融资担保”的概念,包含了抵押和质押等多种情形。

      赵红梅提醒说:“虽然有些银行正在搞试点盘活农民的融资,但实践中有问题,因为抵押权实现时,土地流转瓶颈没有突破,只能在本村集体流动,卖不上市场价,银行只是从业务扩充考虑,农村房屋可以继承,但房子依附于土地,当抵押权实现如何变现?这一点需要谨慎。”

      当然,也有人表示,这一规定激发了农村土地的金融属性,让农民不再只是获得土地上的单纯的农作物收入,同时还能够获得土地价值收益。

      此外,为落实党的十八届三中全会提出的“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”的精神,土地法修正案增加了土地经营权可以入股从事农业产业化经营的规定。鉴于土地经营权入股发展农业产业化经营尚处于探索阶段,实践中的做法也不尽相同,为此,土地法修正案只作出原则性规定,具体可依实践发展需要再由行政法规规范。

      如何把法律赋予农民的土地权益落到实处?农业部正在积极推进土地承包经营权确权登记颁证试点工作。

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