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集体建设用地建租赁房的困境与对策 ——基于北京市的探索实践

    与现行法律相关规定不符。《土地管理法》将农村集体建设用地用途严格限定在兴办乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和建设农民住宅上。利用集体建设用地建设其他住宅,被严加限制。

      为增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾,构建购租并举的住房体系,今年8月,国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,根据地方自愿,确定了北京农用地商住地工业地上海农用地商住地工业地等第一批13个试点城市,可利用集体建设用地建设租赁住房。这一政策意义重大,影响深远,在推进集体建设用地入市、建设城乡统一土地市场方面取得了实质性突破。

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      集体土地建租赁房面临的困境

      2011年9月,国务院办公厅发布了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》,要求重点发展公共租赁住房。国土资源部于2012年1月批复北京、上海成为集体建设用地建设公租房首批先行试点城市。

      政策出台伊始,北京市昌平区海鶄落村在探索集体建设用地建设公租房方面积极性很高。笔者2013年初调研发现,海鶄落村探索集体建设用地建设公租房不仅让农民获得了稳定的收入来源,壮大了集体经济,而且缓解了保障房建设项目的土地、资金压力,拓展了公租房供应渠道。然而海鶄落村第一期公租房建成后,却遭遇停工,建好的楼房面临烂尾。造成这一局面的原因在于当时利用集体建设用地建设公租房不仅缺乏政策支撑,而且面临诸多法律障碍。

      首先,与现行法律相关规定不符。《土地管理法》将农村集体建设用地用途严格限定在兴办乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和建设农民住宅上。利用集体建设用地建设其他住宅,被严加限制。

      其次,具体配套政策缺位。尽管海鶄落村利用集体建设用地建设公租房项目在2010年7月就被确立为“北京市利用集体土地建设公租房”试点项目,但在项目审批、立项、建设过程中,遇到了一系列配套政策缺位的问题。一是控制性详细规划难以批复。昌平区当时的规划条例里没有集体建设用地建公租房的编号。海鶄落村的农村集体建设用地原规划为乡村产业用地,而公租房用地实际上属于居住用途,在控制性详细规划中需要确定建筑密度、容积率等市政公用设施及其配套,由于涉及部门众多、手续繁杂,该项目的控制性详细规划迟迟得不到批复。二是难以通过国土部门的审批。北京市每年建设用地供应总体指标有限,若把集体建设用地指标加进去,势必挤占国有建设用地指标。并且按照规定,公租房应建在国有土地上,利用集体建设用地建设公租房不符合规定。三是无法在发改部门立项。北京市、区两级政府没有针对集体建设用地建公租房的立项指导意见,导致海鶄落村公租房项目无法在区发改部门办理立项手续。

      再次,项目投资大、回收期长,风险高。村集体的公租房建设投资巨大,全靠集体经济组织的资产积累和农民自筹资金进行投资。集体建设用地无法抵押,不能以公租房项目向银行申请贷款,难以获得金融支持。同时,公租房租金较低、投资回收期长,也难以吸引社会资金参与。这些因素导致村集体土地建设公租房蕴藏着巨大的投资风险。

      最后,合理的收益分配机制有待建立。公租房建成之后,将产生巨额收益,如何在村集体和村民之间进行分配,也是一个重要挑战。

      北京的破解之策

      2014年4月,原北京市国土资源局发文将昌平区海鶄落村集体建设用地发展公租房项目列入《北京市2011-2012年保障性安居工程计划供地项目清单》(第一批)。同年10月,北京市国土、规划、发改等7个部门联合下文对集体土地建设租赁住房试点作出了规定,明确了各部门须承担的任务,力求解决法理和政策难题。

      具体来说,国土部门具体负责集体建设用地建设租赁住房的用地管理、审核等工作;发改部门负责项目建设立项审批、投资计划办理等工作;规划部门负责相关区域集体建设用地租赁住房规划事宜,解决控制性规划整合难题;住建部门对租赁住房的建设施工、房屋产权、房屋租赁、房屋建筑结构安全等方面进行监督管理;农业部门负责指导农村集体经济组织对集体建设用地建设租赁住房产生的收益的合理分配等。截至目前,北京市昌平区海鶄落村已经开展第二期租赁住房建设。通过分析总结北京的试点成果与经验,有望形成一批可复制、可推广的改革成果,为各地构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。从村集体层面看,利用集体建设用地建设租赁房彻底改变了原来农村集体土地增值收益在农民、集体和政府3个主体之间的分配机制,重构了农村内部、城乡之间的利益格局。相比征地补偿,村集体建设租赁房的土地收益大幅度提高。

      政策与建议

      放宽对集体建设用地进行经营性开发的限制。第一,修改和完善相关法律法规。按照《土地管理法》的规定,集体建设用地的使用范围局限于乡镇企业、村民住房以及村公共设施用途,这阻碍了农民集体土地财产权的实现。当前,一些地区正在大力实施农村土地制度改革试点,农村集体经营性建设用地入市是其重要内容。在改革大环境下,在符合规划和用途管制的前提下,农村集体建设用地不仅可以用于租赁住房建设,经批准还可以改变土地用途,建设公益性或商业性物业,实现土地出让、转让、担保、抵押等权能,所以修改和完善《土地管理法》相关内容势在必行。

      第二,应在国家层面出台关于集体经营性、公益性建设用地流转交易管理办法。集体建设用地发展租赁住房,实际上就是发展经营性物业,这些物业必然需要相应的公共配套设施,这就涉及集体公益性建设用地的使用。要及时总结各地试点的探索经验,出台关于集体经营性、公益性建设用地流转交易管理办法。

      拓展集体建设用地使用权及地上物业的权能。农村集体经济组织取得集体土地使用权证之后,土地使用权证可按照项目整体核发,也应该可以根据农民集体经济组织意愿分地块核发,甚至可以根据村集体成员意愿,参照经济适用房管理办法,按每套房屋所占面积分割核发土地使用权证,而房屋所有权应可办理抵押担保。

      推进农村集体产权制度改革,完善股份权能。应明确集体经济组织股权的权利内涵和实现形式,明晰集体经济组织股权的使用权、收益权、处置权、甚至是继承权、赠与权等,实现农民集体经济组织的股权和财产权。逐步打破“集体经济组织股权可在股份制合作社内部转让,但不得向社会法人和社会个人转让”的限制,有条件、有范围地放开股权对外流转,打破集体经济组织股权的村社边界,逐步实现成员对集体经济组织股权的完整用益物权。

      原文敬请阅读《中国土地》2017年第10期

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