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解读《云南省人民政府关于进一步加强土地出让管理的规定》

    该《规定》出台源于我省开展党的群众路线教育实践活动和“六个严禁”专项整治,以及落实深入践行“三严三实”、“忠诚干净担当”专题教育要求,重点指向土地出让领域出现的廉政风险和腐败问题。

      日前,省政府印发了《云南农用地商住地工业地省人民政府关于进一步加强土地出让管理的规定》(云政发〔2015〕58号)(以下简称《规定》),自印发起施行。为了便于各级政府和相关行政管理部门、相关单位、机构和群众更好的理解该规定的相关内容,切实做好落实工作,现就《规定》出台的背景和主要内容等说明如下。

      一、出台的背景

      该《规定》出台源于我省开展党的群众路线教育实践活动和“六个严禁”专项整治,以及落实深入践行“三严三实”、“忠诚干净担当”专题教育要求,重点指向土地出让领域出现的廉政风险和腐败问题。

      遵照省委、省政府关于加强国土资源管理,规范行政权力,着力预防土地出让中廉政风险的指示,省国土资源厅结合深入贯彻“六个严禁”专项整治和国家土地出让审计发现问题的整改落实工作要求,加强土地出让管理的调查研究工作,坚持以问题为导向原则,注重从源头上、制度上规范土地出让行政权力,不断提高管理和服务保障的能力和水平。自5月中旬启动了起草工作,经过反复深入研究、征求各地各部门意见、省法制办审查把关、反复修改,形成了《规定》的送审稿,经省政府第68次常务会议、省委常委会审议,并在省第九届十一次全会期间出台实施。《规定》的主要特点是:

      一是突出问题导向。通过深入调研全省土地出让领域存在违法违规及腐败问题,针对土地出让中的薄弱环节和易腐重点内容进行总结,我省土地出让中的突出问题主要有下列六个方面:一是招商引资违规约定出让条件和地价,违规设置土地出让前置条件以及虚假招拍挂等;二是以减免、返还、奖励补贴等形式变相减免土地出让金,土地供应审批、决策制度不严格;三是土地出让规划条件控制不严,土地出让后违规调整变更土地用途和容积率等规划条件;四是用地单位违约拖欠土地出让金;五是土地出让招拍挂操作不规范、不严谨,包括地价评估、领导干部违规干预等;六是违规扩大划拨土地范围。

      二是强化刚性约束。根据国家法律政策精神,《规定》针对当前土地供应利用中地价确定、合同监管、用途变更等易发高发腐败问题制定了严格明确的政策,减少不法人员的违规操作与腐败空间。例如:规定不得低于基准地价确定出让底价,有效杜绝低价出让问题;规定未经城乡规划主管部门提供规划设计条件不得出让国有建设用地使用权,控制性详细规划未覆盖区域不得出让商业性房地产开发用地,出让土地规划条件必须明确各种用途的范围和比例,擅自变更土地出让后的规划条件或不按时与国土资源主管部门签订变更土地出让合同的,可依法与其解除土地出让合同,收回土地使用权。体现了规划条件强制性与指导性。

      三是规范改进了土地出让有关做法。针对国家土地出让规定较为原则的问题,细化了我省的操作办法,明确了责任主体。例如:规定土地出让方案审批必须集体会审,以会议方式决策的,主要领导要末位表态,以无记名投票方式确定,明确了出让方案审批的责任主体和具体形式。改进我省传统的做法,规定不得低于基准地价确定出让底价,将出让价款缴纳方式、出让起始价(起叫价)、底价确定原则等内容纳入土地出让方案审批,将出让底价确定后移到出让实施前1小时,控制了底价了知情范围,降低泄密风险,减少权力干预的可能性。

      二、《规定》主要内容

      (一)严格土地出让范围和规划管控。《规定》明确了划拨、出让土地的范围边界,点明了必须以招标、拍卖、挂牌方式出让的用地类型,强调同一宗地有两个以上意向用地者的必须招拍挂出让,特别提出商品住宅用地一律以拍卖方式出让,深化落实了国家有偿用地的政策精神,强化了土地市场竞争。

      针对出让前规划条件落实的问题,明确了规划条件出具的主体、依据、内容,作为土地出让及后续监管的前置条件。并结合我省实际工作,提出“涉及兼容一种以上用途的,必须明确各种用途的范围和比例”、“控制性详细规划未覆盖区域,不得出让商业性房地产开发用地”,扫除了土地出让中的一些盲区,避免因规划条件不清晰造成土地资产价值难以准确评估,并由此带来的相关腐败问题。

      规定了有偿方式出让用地的范围,特别明确了必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让用地的情形,其中商品住宅用地一律以拍卖方式公开出让。对拟出让地块规划条件的内容明确了具体要求,规定未经城乡规划主管部门提供规划设计条件的,不得出让国有建设用地使用权;控制性详细规划未覆盖区域,不得出让商业性房地产开发用地。

      (二)严格土地出让前置条件的设定。《规定》进一步严申国家关于竞买者资格条件设定的相关要求,并专门指出“严禁以事先的会议纪要、投资协议或者招商协议等为依据量身定制土地出让方案,倒置土地出让决策程序”。规定了严禁在国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让工作中违法违规设定影响公平、公正竞争的限制性条件。

      (三)严格土地出让方案编制和审批。《规定》强调了土地出让方案的内容,规定土地出让方案必须由州(市)、县(市、区)人民政府采取集体会审方式审批,为出让方案审批进一步明确了内容和形式。针对主要领导操纵审批的问题,该条规定“以会议方式集体决策的,主要领导要末位表态,以无记名投票方式确定”,有效控制用地审批中的腐败行为。

      (四)严格土地出让底价确定。《规定》通过严格执行地价评估、底价确定制度,牢牢把控土地底价“红线”。该条严格规定了地价评估的原则,要求“评估机构应当独立出具土地估价报告并严格履行电子备案程序”、“严禁先议定土地出让价格再委托评估等做法确定出让底价”,切实减少政府对地价评估的操纵和干预,确保评估结果的客观性。改进了土地出让底价的确定模式,从传统的纳入土地出让方案审批,调整为“在招标拍卖挂牌出让活动前1个小时内,由当地政府组织专门决策小组,按照土地出让方案确定的原则集体确定”,控制了知情人范围,缩短了底价确定到具体实施的时间,降低了泄密风险、减小了权力干预的可能性。强化了底价确定的责任,“对底价确定的过程及结果,应纳入集体决策的记录文件,存档备查”,促进自律及监督。加强了地价评估机构的责任追究,“建立地价评估机构及从业人员惩戒和淘汰机制,严肃查处土地估价过程中恶意串通、出具虚假证明或者报告等违法违规行为。对违法违规执业机构和人员,一律列入“黑名单”,触犯法律的要追究法律责任”。规定“拍卖出让可采取无底价方式,其起叫价即为土地出让底价”,进一步强化市场竞争。该条首次提出“严禁低于基准地价确定出让底价”,提出了更为严格、明确的全省土地出让底价最低控制线,有效杜绝低价出让问题。

      (五)严格土地出让信息发布。《规定》进一步严申国家关于土地出让信息发布的相关要求,并专门指出“出让方必须规范编制并严格审查招标拍卖挂牌出让公告、出让须知等文书,公告和须知等不得与出让方案相违背”,要求土地出让信息必须在省和国家级专业网站发布,挤压违规操作空间。规定了土地出让公告必须于招标拍卖挂牌开始前20日发布,土地出让结果必须在招标拍卖挂牌结束后10个工作日内公布。明确了出让土地公告和出让结果公开的方式,并且公告和须知等不得与出让方案相违背。

      (六)严格土地出让进场交易。《规定》明确“必须将土地出让交易纳入公共资源交易平台实施”,依托规范的场所、规则、流程,强化土地出让的公开、公平与公正性。提出“积极稳妥开展土地出让网上交易试点,在统一规范的平台促进土地交易规范化”,加强现代信息技术的土地交易中应用研究,逐步构建符合我省实际的网上交易平台,减少人为因素对交易的影响,促进交易规范化。

      (七)严格土地出让合同管理。《规定》明确了土出让合同签订定的时限、关键内容、出让价款及违约金缴交的相关办法,强调“未按出让合同约定缴清全部土地出让价款及违约金的,不得办理《国有土地使用证》,也不得按出让价款缴纳比例分割办理《国有土地使用证》”,进一步规范了相关做法。同时,强化了责任追究,规定“受让人逾期不签订合同的,取消其竞得人(中标人)资格、不退还保证金,土地重新按规定程序出让”,杜绝拖欠土地出让金和“圈占土地”等问题。规定“对竞得土地后不及时签订成交确认书或者出让合同、未按合同约定及时开竣工、未按合同约定的用途或者开发利用条件建设的,纳入企业诚信档案,作为土地竞买人资格审查的依据”,对违约问题严重的用地者,可根据情况采取限制其参与新的土地竞买活动的措施,强化用地监督。

      (八)严格土地用途和容积率调整。《规定》明确了规划、国土部门间配合工作职责及时限,明确了用地者的责任,促进工作规范,减少问题发生。《规定》要求变更规划条件必须由政府常务会议审议决定,控制随意变更问题;要求变更情况限期向社会充分公示,并由规划部门要及时向国土部门通报,强化信息公开与工作联动;规定建设单位要及时向政府和国土部门申报签订变更合同、协议,补缴土地出让金,对擅自改变规划条件或依法变更后不按时申报签订变更合同、协议的用地,国土资源部门可以依法与其解除土地出让合同,收回土地使用权,将用地者的变更权利与申报责任相统一,促使用地者主动完善土地相关手续。

      (九)严格土地出让收入管理。《规定》强调了土地出让收入管理的相关规定,要求“土地出让收入全额缴入地方国库,通过地方基金预算安排支出。任何单位和个人不得以任何名义减免土地出让价款,也不得以土地换项目、先征后返、奖励补贴等形式变相减免土地出让价款”。针对当前一些地方政府PPP运作不规范、甚至假借PPP等形式与企业违规合作开发土地问题,规定“更不得以任何方式让企业参与土地出让收益分成”,遏制违规、腐败苗头。

      (十)严格查处土地出让违法违纪行为。《规定》进一步强调严肃查处违法违纪行为要求和重点环节,强化违规干预土地出让记录报告制度、重大情况报告制度、终身负责制度“三项制度”在土地出让领域的深化落实,要通过问责和司法手段,严肃查处打击土地出让领域违法违纪及腐败行为。

      总之,上述《规定》的各条款均于法有据,其最大特点就是公开运行、集体决策、可操作的监督和追究机制,明确规定要求“进场交易”,依法公开透明,避免暗箱操作,进一步规范政府行政权力。下步将进一步依照相关法律制度深化研究土地出让管理的制度措施,不断研究完善还不够细致,操作性还不够强的内容。

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