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香港土地管理的做法及启示

    香港土地管理的做法可对我国大陆地区新时期的土地制度改革提供有益借鉴,以更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,并从根本上解决土地相关问题,有效防范财政金融风险,促进经济社会持续健康发展。

      摘要:我国香港特别行政区通过土地公开竞价出让、使用权到期后免费续期、精简而有效的土地税制、建立土地储备基金等管理制度,在稳定土地市场预期、调控房地产市场供求、调节土地收益分配、提高土地资源利用效率等方面发挥了重要作用,具有一定的借鉴意义。我国应进一步完善土地出让管理制度,稳定市场主体预期;完善土地相关税制,有效发挥税收调节作用;规范土地出让收支管理,促进发展方式转变。

      关键词:香港土地管理,土地出让,房地产税,土地基金

      我国香港特别行政区(简称香港)与我国大陆地区均实行土地公有制,其在土地出让管理、房地产税和政府土地收支管理等方面建立拥有较为成熟的制度,且在稳定土地市场预期、财税政策调节、定期进行房地产评估、土地基金管理等方面积累了丰富的经验。香港土地管理的做法可对我国大陆地区新时期的土地制度改革提供有益借鉴,以更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,并从根本上解决土地相关问题,有效防范财政金融风险,促进经济社会持续健康发展。

      一、香港土地管理的做法

      香港作为世界重要的金融中心和国际大都市,一直面临人多地少的压力。在香港回归前,中国政府就香港地区的土地出让管理与英国进行了交涉并达成一致意见。香港回归祖国后,特区政府落实《基本法》有关要求,并进一步改进和完善土地出让及相关收支管理制度,在防止房地产泡沫形成、合理调节土地收益分配、提高土地资源利用效率等方面发挥了积极作用。

      (一)香港土地出让制度

      香港土地出让制度于1985年5月《中英关于香港问题的联合声明》(简称《联合声明》)中发布,1997年7月《香港特别行政区基本法》生效时进行了重大调整。1985年5月《联合声明》)发布后,香港实行土地出让制和土地年租制相结合的体制,租地期限也有所调整。规定:土地出让时,除向土地使用者收取一次性的地价收入外,每年还要收取土地年租金,且每年可根据土地评估情况对租金进行调整。土地出让期限要求新出让的土地(1985年5月至1997年7月)的租期不可跨越2047年6月30日。1997年7月前到期的土地、有续期权利的,可续期;没有续期权利的、经政府同意,也可续期,租期同样不得跨越2047年6月30日。1997年7月《香港特别行政区基本法》生效后,《联合声明》所规定的土地政策和土地契约仍继续实施,但将原有只缴纳象征性年租的土地使用者,改为每年缴纳应课差饷租值3%的年租金。“同时,新出让土地的期限一般为50年(少数特殊用途和短期租约除外),土地使用权到期后,没有续期权利的土地,经政府同意可再续期50年,且无须缴纳一次性地价,每年只需缴纳应课差饷租值3%的年租金。另外,继续对乡村屋地等农村土地给予优惠政策,使用者本人或父系符合要求的,原定象征性租金标准维持不变。

      (二)香港土地出让收入组成

      目前,香港土地出让收入主要包括一次性地价、按应课差饷租值3%缴纳的年租金和其他地租收入。其中,一次性地价收入纳入基本工程储备基金管理,由“公共拍卖及招标”、“私人协约方式批地”、“修订现行土地契约、换地及续订土地契约”和“就短期豁免书而收到的费用”等类型的收入组成,主要用于土地征用回购、港口及机场发展、道路桥梁建设、信息化建设以及教育、医疗、卫生基建项目等非经常性支出;其余土地出让收入属于政府一般性收入。

      (三)香港房地产税制

      香港房地产税命名为差饷,属财产税。差饷于1845年开征,差饷征收百分率由4.5%至18%不等,2000年1月1日起定为5%。2013-2014财政年度香港差饷总收入为1471.6亿港元,约占政府一般收入的4.3%。同时,香港对房地产出租收入征收物业税,物业税是每年对土地或楼宇的出租收入净值以一定税率征收的税项,实质为利得税。除豁免情况外,香港所有物业均需按应课差饷租值的一定百分率征收差饷,该征收百分率每年由立法会制定(目前为15%)。虽然物业税与差饷都是对土地、房屋等物业征税,但物业税的课税范围仅限于用于出租经营并获得租金收益的物业,而差饷则是对纳税人拥有的所有土地、房屋,包括自用和非自用部分均征税。在征收物业税时,政府允许纳税人扣除因出租物业而产生的费用支出。如,纳税人可一次扣除20%的修理及其他开支。同时,政府征收差饷也可在物业税计税时全额扣除。

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      (四)香港土地基金

      香港土地基金成立于1986年,至1997年6月共积累土地基金1970.72亿港元,土地基金的资产由香港金融管理局以独立投资组合的方式管理。1998年11月,土地基金的资产并入香港外汇基金,并进行投资。2013-2014年,香港土地基金期末结余2197.3亿港元。此外,1997年7月后,香港不再将一次性地价收入注入土地基金,土地基金的增值部分主要为原有本金投资的净收益。

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      二、香港土地管理的启示

      (一)明确规定土地出让及到期时免费续期,有利于稳定市场预期

      香港土地管理中对首次出让的土地收取一次性地价和年租,续期不补地价,只缴年租,同时对土地出让及续期有关事宜做出详细规定,一般无须补缴地价即可续期。另外,在《收回土地条例》中明确说明了不能续期的各种情形和处理办法,尽最大可能减少土地出让市场的不确定性。

      (二)一次性地价与年租并存,有利于防止土地出让价格过高

      香港土地出让收入主要包括:一是新出让土地时收取的一次性地价收入,归入基本工程储备基金,类似于我国大陆地区的政府性基金预算,管理比较规范。二是按应课差饷租值3%缴纳的年租,每年根据评估值动态调整。三是其他特殊用地的地租收入,规模较小。其中,后两部分收入均归入政府一般收入,类似于我国大陆地区的公共财政预算。土地出让既收取一次性地价,每年还需根据评估情况收取土地年租。这既可引导企业获取土地时进行合理竞价,又可防止出现过高的土地出让价格,在一定程度上避免了因地价过高而导致房价上涨。同时,也可对一次性地价收入规模进行有效抑制,防止土地出让收入过度使用、透支财力,增强财政运行的可持续性。

      (三)土地年租与房地产税并存,可有效抑制房地产投机行为

      香港每年对土地或房产收取年租、征收房地产税(差饷),并根据市场评估情况动态调整金额,合理地保持了土地使用和房地产的保有成本,加快了土地或房产的j顷利流转,促进了资源的合理配置。同时,香港收取土地年租与征收房地产税共用一套评估系统,大大节约了制度执行成本。

      (四)土地基金作为长期财政储备,有利于增强财政可持续性发展

      香港土地基金作为政府特别财政储备,类似于长期战略储备资金,一般情况下不得动用,支出需经法定程序批准。香港立法会曾分别于2003年5月和2004年6月曾从土地基金中转拨1200亿港元、400亿港元至政府一般收入,用于当年财政支出。之后,土地基金一直未曾动用,增强了财政的可持续性发展。

      (五)预算透明,支出规范,防止房地产市场波动过度

      香港年租和其他地租收入属于一般收入预算,地价收入属于基金预算。年租和其他地租收入分年收取,可预测性和持续性强,年度间波动有规律可循,可在一定程度上缓解土地收入过度集中使用带来的问题。香港基金预算支出规范,财政预算清晰界定了基金支出的用途、范围,明确规定了建筑、政府产业、渠务、环境等署局负责人可批准开支项目的额度上限。

      三、我国大陆地区土地管理存在的问题及建议

      目前,我国大陆地区土地管理存在的主要问题:一是国有土地的续期方式尚未明确。对住宅建设用地,《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,但却未明确以何种方式续期或是否免费续期。对非住宅建设用地,《物权法》规定“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理”,但《城市房地产管理法》和《土地管理法》等相关法律均未对非住宅建设用地的使用权到期时能否续期、如何续期等做出具体规定。二是集体和国有土地市场人为分割,影响土地资源配置效率。目前,法律规定集体所有的建设用地,须经政府征收为国有后才可在市场出让,集体建设用地不能直接入市流转。政府垄断建设用地一级市场,影响土地资源配置效率。三是农地流转管理制度不完善,严重影响农地资源流转和配置效率。农村非建设用地承包者、经营者的权能结构不清晰,流转管理制度不完善,导致土地撂荒与无地可种现象并存。四是土地相关财税制度不完善,土地增值收益分配不合理。土地税制结构不完善,使用和保有环节税收调节缺位、土地增值税难以有效调节土地增值收益分配。土地出让收入的使用过于集中,收支管理有待进一步加强。土地收费管理欠规范,存在以费代税和以费挤税等现象。

      应借鉴香港土地管理经验,统筹推进土地制度、财税体制和政府预算管理改革,加快完善土地要素市场制度体系,提高土地资源配置效率,防止土地寻租行为,增强财政运行可持续性,解决房价过高问题。

      (一)完善土地出让管理制度,稳定市场主体预期

      应在坚持土地公有制的前提下,通过建立城乡统一的土地流转市场,健全土地要素市场体系,促进土地资源有序流转和高效利用。一是国有土地应“免费续期、永续使用”。修订相关法律,明确国有土地使用权到期时,无特殊情况的一律免费续期,不需补缴土地出让金。同时,加强对房地产转让增值收益的税收调节,通过税收收入弥补由此减少的土地出让收入。二是集体土地“同等入市、同权同价”。允许集体建设用地按土地规划和年度利用计划要求,在统一交易平台直接出让;在土地使用权到期时,与国有土地同等续期,不需补缴土地出让金。通过土地增值税、所得税等调节集体土地流转形成的土地增值收益和房地产税收收入等归入基础设施建设资金中。三是政府征地“压缩范围、列出清单”。在相关法律中列举政府可征地和可划拨供地的具体情形,清单之外,政府一律不得征地和划拨供地,凡属经营性用地一律通过招标、拍卖等公开方式出让,最大限度地发挥市场机制在土地资源配置中的作用。

      (二)完善土地相关税制,有效发挥税收调节作用

      应进一步简化税制、精简税种,合理配置土地或房地产建设、交易和保有环节的税负水平,建立房地产市场健康发展的长效机制。在保持税负总体稳定、地方财政收入流量稳定增长的基础上,综合考虑土地出让、税制和预算管理制度,解决地方过度透支土地出让收入等问题。培育房地产税等地方主体税种,为地方政府提供持续稳定的财政收入来源。一是在房地产税开征前,统一城乡土地税制。将城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市基础设施配套费等扩展到集体建设用地,实行同权、同价、同税费。适应集体建设用地直接入市流转的需要,对集体建设用地的出让收入征收土地增值税、契税、所得税,以规范的税收调节替代目前试点地区的收入分成办法。另外,因集体土地前期成本投入不大,可规定一定比例的税前扣除,以保障所有者利益。二是开征房地产税,并设置为地方主体税种。应由全国人大先行立法,整合现有城镇土地使用税、房产税、土地增值税、城市建设维护税和城市基础设施配套费等为房地产税,实行房地一体征税。各省或计划单列市应根据实际情况,在规定的范围内具体决定各市县的实施时间和适用税率。以土地或地上建筑物的评估值为税基,对所有营业用房和居住用房进行登记评估,征收一定比率的房地产税,并对基本居住用房、公共部门、福利机构等用房予以免税。在全国范围建立统一的房地产登记和评估系统,定期进行重新评估,实行动态管理。三是对小产权房、农村宅基地及地上建筑物,明确统一规范的处理办法。如,对小产权房可通过采取适当补缴土地出让金、严格对增值部分收税、统一缴纳房地产税等综合手段,将其纳入统一市场体系进行流转。

      (三)规范土地出让收支管理,促进发展方式转变

      应进一步规范国有土地出让收支管理,促进土地收益合理分配和均衡有效使用。目前,土地出让收入已全额纳入基金预算管理,中央财政参与土地出让收益分成在技术上可行,在法律上也有依据。应考虑恢复中央与地方在土地出让上的收益分成政策,每年土地出让收入统一缴入中央金库,由中央财政主导进行政府间分配。具体可考虑按土地出让收入的一定比例(如20%)进行分成,以体现土地国有、收益由全民共享的基本要求。中央集中部分,用于建立土地基金,当年的收入当年不支出,以后年度动用时需经全国人大批准,支出纳入公共财政预算管理。地方留存部分,成本性支出纳入政府性基金预算,剩余的收益部分纳入公共财政预算管理。同时,应进一步细化预算编制,严格预算执行,规范土地抵押贷款的债务收支管理,财政部门应对土地出让收支进行严格监管。

      参考文献:

      [1]刘源,黎筠.来自香港物业税的启示[N].中国财经报,2010-03-02.

      [2]胡存智.城镇化中的土地管理问题[J].行政管理改革,2012(11):25-31

      作者简介:唐在富,财政部财政科学研究所研究员;冯利红,财政部财政科学研究所硕士研究生。

      作者: 财政部财政科学研究所 唐在富 冯利红

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