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白中科:资源型城市土地生态整治与环境承载力的提升

    但若对受损的生态不及时整治,超出区域的环境承载力,必然会拖我国城镇化的后腿、甚至已经城市化的城镇会“返贫”!

      白中科

      中国地质大学(北京农用地商住地工业地),国土资源部土地整治重点实验室

      国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》的通知中明确了资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市(包括地级市、地区等地级行政区和县级市、县等县级行政区),并首次将他们将作为维护能源资源安全的保障地。我国城镇化率由1980年的19%,提高到2015年的56.1%,其中,资源型城市的城镇化的贡献占有相当比重,在很大程度上提高了我国城镇化的水平。但若对受损的生态不及时整治,超出区域的环境承载力,必然会拖我国城镇化的后腿、甚至已经城市化的城镇会“返贫”!

      资源型城镇发展与非资源型城镇发展路径迥然不同,容易出现的问题是生态环境恶化,人地矛盾尖锐,民生问题突出,矿地难以统筹,促进产业结构转型升级、扩大就业良性互动的可持续发展发展压力较大等。如果在矿业发展的鼎盛期尚未做好以土地资源、水资源、生物资源、景观资源、人居环境为核心的恢复与保护,资源型城镇的转型将失去内在发展的基础和动力,可持续发展将是无源之水、无本之木。因此,土地生态整治赋予了土地整治新的内涵,即系统性、低风险性和可持续性,是资源型城市城镇化过程中的环境承载力提升与资源环境保障能力建设的关键。

      一、资源型城市城镇化发展的资源主导型、高速低质性、发展脆弱性、生态风险性等四大特征,决定了资源型城市的可持续发展必须依靠土地生态整治提升资源环境承载力

      一是资源主导性。资源型城市大部分是由于资源的开发而快速发展起来的,其城镇化过程也就是资源产业和资源产业人口集聚的过程。形成初期,成长型城市的建设及规划要配合资源的开发规划,顺利开展城镇化进展的基础便是资源开发所需要的人力、设备、资金等。当资源型城市随着资源开采发展成为成熟型时,随着资源产业管理人才和资源开采人员的生活需求增多,城市的基础建设设施和社会功能水平也会相对提高,成熟型城市的城镇化发展水平被资源开采规模、资源产品输出能力等因素直接影响。当资源型城市进入衰退及再生阶段,资源型城市会通过经济转型、产业转型等途径提升城镇化水平。

      二是高速低质性。在国家战略的规划下,资源型城市初期都是随着资源开发的发展而形成的资源开采区和城区。资源型城市因资源开发的支撑,跳过非资源型城市城镇化经历的农村传统农业型村落、工商业市镇的阶段,直接跨入初步工业化阶段。基于资源开采来吸引财富,城市人口的集聚速度也远高于非资源型城市依靠水土条件、交通流通、商业圈等的发展速度。但城镇化快速发展的另一面,资源型城市的城镇人口中大部分是从事资源开采的体力劳动者,缺乏高素质、高技术人才,会导致资源型城市的低质量城镇化发展。

      三是发展脆弱性。无论资源型城市还是非资源型城市,城镇化发展一般是依靠城市产业与人口的支撑。而资源型城市主要依靠以资源开采、加工及输出为主的资源型产业,城市人口的主体是相关资源企业职工及其家属。此外,资源型城市的基础设施、文化积淀、人才技术与资源及资源型产业紧密相连。因此,当资源型城市失去资源优势,资源型城市城镇化发展的基础便是极其脆弱的,这些支撑要素会随着资源的开采而逐渐衰退,当难以接受新要素以适应社会动态,面对转型和城镇化的双重压力资源型城市的城镇化水平便会难以更快提升。

      四是生态风险性。资源型城市与非资源型城市不同的是其城市发展及城镇化主要依靠城市资源,这些资源有矿产、石油和天然气等等,资源开采中,不仅会资源的开发往往因为地表植被毁坏、水土流失、地表沉降、资源废弃物占地而导致资源型城市地下水及空气的严重污染,影响了城市住民的生活质量,而且也会对城市土地利用规划造成一定的影响,因土地利用不合理导致的生态风险是极易发生的。

      因此,资源型城市城镇化发展的资源主导型、高速低质性、发展脆弱性、生态风险性等四大特征,决定了资源型城市的可持续发展必须依靠土地生态整治提升资源环境承载力。

      二、我国的城市化是一种高能耗、高耗水和高耗地的城市化,亟待研究制定基于环境容量和资源承载下的我国不同类型资源型城市城镇化的标准

      据方创琳等研究表明,从1980-2005年的25年间,我国城市化水平每提高1%,所消耗的水量为17亿立方米,所占用的建设用地为1004平方公里,所耗费的能源为6978万吨标煤。2006-2030年的25年(包括已经过去的10年),我国城市化率每提高1%,所消耗的水量将达32亿立方米,所占用的建设用地将达2459平方公里,所消耗的能源将达到20135万吨标准煤。也就是说,未来25年我国城市化水平每提高1%所消耗的水量、所占用的建设用地、所耗费的能源分别是过去25年的1.88倍、3.45倍和2.89倍。这表明了什么?表明全国城市化水平每增加1%所消耗的水量、能量和所占用的建设用地也越来越大,未来城市化进程将面临日益严重的资源与能源环境压力。由此可见,我国的城市化是一种高能耗、高耗水和高耗第的城市化,这种高资源消耗的城市化在未来20年内仍将难以改变。生态文明背景下土地整治对国土健康供给侧的贡献不言而喻。

      我国新型城镇化发展已引起全社会的高度关注。降低城镇化过程中的风险就必须回答:与国外发达国家城镇化相比,我国城镇化与国外城镇化有何不同;与我国以往的城镇化发展相比,新型城镇化发展又有什么新的内涵;我国不同经济发展区城镇化的标准及发展模式的差异性,等等。相对来说,目前比较共识的新型城镇化的基本内涵:大中小城镇以及新农村建设和谐共建,核心是工业化和城镇化的共同发展。可以说新型城镇化是人的城镇化,不是简单地的城镇化,离开人的城镇化,就失去灵魂。新型的城镇化以人为本,要统筹考虑生产问题、生活问题和生态问题。

      由于我国资源型城市数量众多,资源开发也都处在不同阶段,根据资源保障能力和可持续发展能力差异,将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。我国目前最主要的资源型城市为成熟型城市,占所有资源型城市的53.8%,其次为衰退型资源型城市67个,占所有资源型城市的四分之一以上;最少的为再生型城市和成长型城市。同时,资源型城市分布很不均衡,多数集中在中西部地区。全国262个资源型城市中,东北地区、东部地区、中部地区和西部地区分别占各个区域城市数量的37.08%,19.21%,44.05%和57.58%。西部地区共有资源型城市95个,占262个资源型城市的30%以上。

      因此,城镇化的发展是在矿产资源、土地资源、水资源、生物资源、景观资源基础上的发展,目前城镇化发展规划与顶层设计急需从战略环评、规划环评的角度考虑环境容量、资源承载力等。

      三、高度重视资源型城镇“矿产-土地-产业-环境”问题,在资源鼎盛期率先打造产业接替的基础和产业对接、规避资源枯竭后进行转型的世界性难题

      资源型城镇发展过程中已客观形成了一个特有的区域——矿农城复合区。这一区域在工业化、城镇化及城乡一体化发展过程中,是从无到有、由小到大,点、线、面、网扩展的“生产、生活、生态”三生空间重构区域;是一个资源、社会、经济、政治相互依存的生命共同体;是以地下矿产资源开发、加工、利用为经济支柱,以恢复重建受损的土地生态系统为生产基础,以带动矿区及所在的县市可持续发展为宗旨的区域。

      以下四组数据值得关注:第一组数据是我国90%的能源、80%的工业原材料、70%的农业生产资料、30%的生活用水来自于矿产资源,说明了矿产资源是我国国民经济发展不可替代的“粮食”。第二组数据是我国85%的食物、农民40%-60%的经济收入和60%—80%的生活必需品以及城乡建设用地等来自于土地资源,说明了土地是维系人类生存和繁衍的最重要“资源”。第三组数据是我国现有的矿业城镇吸纳了三亿多人,有上千万名职工从事矿业生产劳动。矿业城市年生产总值占全国GDP总值的1/3,说明了矿业城市为国家经济实力增强、区域经济发展、社会文明进步做出了巨大贡献,同时也说明了矿业城镇巨量的劳动力在资源枯竭后需要有接替产业重新安置。第四组数据是我国处于衰退期的矿业城镇越来越多,被称为国民经济“粮食”的矿产资源快“断粮”了,人们赖以生存的土地资源、水资源、生物资源还未得到有效恢复。

      以上四组数据不难看出问题的关键:随着矿产资源的逐渐枯竭,矿山生产作业区将如何处置?矿山劳动力资源如何重新安置?以及依托矿山演替而成的乡镇、甚至是县市(或从无到有,或从小到大),在矿山报废后,能否还有生机和活力持续发展……已过去的50年,此类问题没得到应有的重视,造成目前在许多即将报废的矿山和衰退的矿业城镇,问题累积重重、难以处理。如今新建的矿区和处于鼎盛期的矿业城镇,如还不加注意此类问题,在几十年后也会出现同样性质的问题,而且那时的局面必将更加残酷。

      因此,应高度重视资源型城镇“矿产-土地-产业-环境”问题,在资源鼎盛期率先打造产业接替的基础和产业对接、规避资源枯竭后进行转型的世界性难题。

      四、以生态修复为导向并与相关规划有效融合的土地整治,是我国推进生态文明建设的战略目标实现的必有之路,是资源型城市对环境承载力提升的必然选择

      生态弹性是指生态系统在受到外界干扰,偏离平衡状态后所表现出的自我维持、自我调节及抵抗外界各种压力和扰动的能力,是生态环境偏离平衡状态后恢复到初始状态能力的一种表现。我国已进入城镇化加速发展阶段,随着城镇化进程不断加快,城市数量和规模呈增长趋势,大规模的城镇用地开发成为人类活动改造自然的主要方式,出现自然环境的弱化、破碎以及分离。导致物种组成的简化,并从本质上改变了生态系统的功能和过程。

      生态弹性是生态承载力的稳定条件,为人类的生存和发展奠定了基础。它既可环节各种压力与干扰的破坏而保持系统的不崩溃,又可最大限度地保障资源环境承载力的正常作用于功能发挥。

      由于数千年的开发历史和巨大的人口压力,我国各类生态系统受到不同程度的开发、干扰和破坏。生态系统退化,涵养水源、防风固沙、调蓄洪水、保持土壤、保护生物多样性等生态系统服务功能明显降低,并由此带来一系列生态问题,区域生态安全面临严重威胁。因此,土地生态整治与资源环境承载力的提升,应考虑森林生态系统、灌丛生态系统、草地生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统、农田生态系统、城镇生态系统七大生态系统土地整治的差异性;应考虑水土流失(173.15万km2)、沙漠化(182.3万km2)、石漠化(51.6万km2)、冻融侵蚀(170.9万km2)四大敏感性;应考虑水源涵养生态功能(47个/256.9万km2)、生物多样性保护生态功能(43个/220.8万km2)、土壤保持生态功能(20个/61.4万km2)、防风固沙生态功能(30个/199.0万km2)、洪水调蓄生态功能(8个/4.9万km2)、农产品提供功能(58个/180.6万km2)、林产品提供功能(5个/10.9万km2)、大都市群(3个/10.8 万km2)、重点城镇群(28个/11.0万km2)九大生态功能。

      五、资源型城市土地损毁“点-线-面-网”进一步扩展的态势,迫切要求加强土地生态整治监管,真正实现“快还旧账、不欠新帐”

      一方面,随着国民经济的发展,我国各类生产建设活动损毁土地情况愈加突出。据专家统计和测算,截至2014年底,我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约1.5亿亩,已复垦约6000万亩,还有约9000万亩未复垦。2015-2020年,我国因上述原因还要损毁土地近3000万亩。另一方面,在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出预计到2020年我国城镇化率将达到60.34%。随着城市化的推进,我国对土地资源的需求更加迫切。

      党的十八大报告提出将“生态文明”纳入中国特色社会主义建设“五位一体”的总体布局,提出建设“生态文明”的四大举措是优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度和加强生态文明制度建设。并指出土地复垦是统筹矿产资源开发与土地资源保护、推动生态文明建设的重要措施。在生态文明建设的背景下,如何加强土地复垦工作,是当前及今后相当长时期我国土地资源管理面临的重大问题。

      土地生态整治的逻辑起点与终点的链条关系是:理论方法-工程技术-试验示范-标准(规范)-监测(监管)-推广应用。也就是说,理论方法指导工程技术,工程技术需要野外试验示范,试验示范是为了推进标准(规范)建设,有了标准(规范)才可便于监测(监管),监测(监管)是为了更好地在国土空间更大范围内推广应用。若逆向考虑,土地复垦在国土范围内的推广应用要靠监测(监管),监测(监管)需要依据标准(规范),标准(规范)来自于成功的工程技术试验示范,工程技术需要理论方法的指导。然而,我国生态环境质量的跟踪监测(监管)与发达国家相比,非常薄弱,土地复垦管理更不例外。随着我国生产建设项目对土地损毁的“点-线-面-网”的进一步扩展,全面依法落实土地复垦责任与义务的形势更加严峻,迫切要求加强土地复垦监管,真正实现“快还旧账、不欠新帐”。

      因此,资源型城市土地生态整治研究的科学问题将锁定在矿产资源开发集中区土地资源生态系统状态压力、系统响应难度的差异化;矿产资源开发集中区生态安全主要限制性因素及安全阈值差异化;矿产资源开发集中区生态风险预警与国土恢复治理关键技术。研究方向应遵循“山、水、林、田、湖”的理念,从土地资源、水资源、生物资源、景观资源、人居环境损毁与复垦利用角度,探讨矿产资源开发集中区生态安全问题,揭示矿产资源开发集中区生态安全的规律,提出以土地复垦为核心,土地资源、水资源、生物资源、景观资源恢复利用为目的,统筹解决矿区所在地居民的生产、生活、生态问题的控制对策;应把工矿区受损的点、线影响,推演到面、网影响;把土地复垦与生态修复的技术研究,提升到技术应用促使受损生态系统调控机理与模式优化研究,把局部的环境影响的正负效应,提升到重建生态的完整性、生态承载力、土地适宜性、生态敏感性的累积效应。

      时间尺度上系统评价30年来我国矿产资源开发集中区生态演变的现状和问题,结合国家生态文明建设和资源型城镇转型发展面临的形势与任务,提出保障我国矿产资源开发集中区生态安全发展的策略。空间尺度上,借鉴战略环评、规划环评、项目环评的理念与方法,从我国煤炭基地、市域(若干矿山组成的矿区)和矿山(独立的矿山)不同尺度,对我国矿产资源开发集中区生态安全进行定性和定量研究,提出了保障我国矿产资源开发集中区生态安全宏观控制、中观管理、微观操作三位一体的关键技术。

      研究结果将涉及到能否在我国生态环境脆弱易损、煤炭资源最为集中丰富的矿产资源开发集中区,科学、合理、及时重建若干系统完整、生存安全、功能持续的土地生态系统,从而代替传统的农耕生产方式、生活内容、生态模式,以便准确估计和把握矿区生态重建与经济发展的后果,人工正确地诱导生态最终演替方向,保持生态恢复重建的最小风险,科学预测未来空间的发展趋势。

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