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刘新卫:土地整治如何助力扶贫攻坚?

    围绕“易地搬迁脱贫”合理搭建搬迁安置平台。对于那些居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口,组织动员他们易地安置并且合理施策,是促进这部分人群按时脱贫的可行途径。

      土地整治是当前改变土地农业发展方式、提高耕地产能、促进农民增产增收最为有效的手段,近年来在促进贫困地区扶贫开发方面发挥了不可替代的重要作用。

      土地整治助力脱贫的主要形式

      围绕“投资拉动脱贫”加大农业农村设施建设。农业基础设施建设滞后、农村公共服务供给不足成为制约贫困地区发展的主要因素,加大相关设施建设是拉动贫困地区经济增长进而促进脱贫攻坚的重要手段。根据2015年国土资源部土地整治中心对15个省份42个农用地整治项目的调研结果,农用地整治(含高标准基本农田建设)项目投资乘数效应高达3.28;村庄整治因为涉及的相关行业更多,投资乘数效应相应更高。

      土地整治应围绕高标准基本农田建设和美丽乡村建设目标,在项目和资金安排上向贫困地区倾斜。国家和省级有关部门应结合贫困地区实际,合理确定高标准基本农田建设任务和补助资金,科学安排村庄整治项目,在着力保护贫困地区传统村落和少数民族特色村镇的同时,以整村推进为平台,配套完善公共服务设施、连片整治农村人居环境,改善贫困地区民生状况。

      围绕“就业帮助脱贫”健全土地整治建管体系。相关研究表明,土地整治工程施工所需劳力投入约占总投资的20%,能够带动当地相当数量的农民工用工需求。

      贫困地区在推进土地整治项目建设时,凡是当地农民能够承担施工的,如投资规模小、技术要求低的地块平整、沟渠涵闸配套、防护林网建设等工程,都应由乡(镇)政府组织项目所在地的村民委员会或者村集体经济组织承包,并由当地村民直接实施;桥梁、防洪堤、水坝、隧道、水电安装等农民不能承担的工程,在采用招标方式选择施工单位施工后,也应尽量招用当地农民工,让农民通过直接参与工程施工得到实惠。土地整治项目竣工验收后,当地乡(镇)政府应及时建立建后管护制度,将受益范围跨村的工程设施委托村民委员会负责管护、受益范围为一个村的工程设施由村民委员会负责管护或者委托村内相关受益农村集体经济组织负责管护,条件具备时应指定专人进行经常性管护。

      围绕“产业发展脱贫”培育贫困地区特色产业。在贫困地区扶持和发展适销对路的合适产业,有助于充分发掘这些地区内生动能、切实增强它们自身造血能力,因而是促进贫困地区经济增长和贫困群众增收的长久之策。土地整治由于改善了农业生产条件,方便了农民承包土地流转,促进了农业适度规模经营,已经成为不少地区特色产业培育和示范基地建设的先决条件,在扶贫开发中发挥了重要作用。

      贫困地区在安排土地整治项目时,应结合所在地区的农业发展规划合理布局, 通过实施农用地整治充分挖掘区域特色资源潜力,引导名特优农产品生产向适宜区域集中,做大做强一批具有较强竞争力的特色农产品产业区,特别是要注意扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地。通过土地整治优化乡村土地利用格局,为这些地区发展特色农产品加工业、乡村旅游业等提供必要用地,让贫困群众分享农业全产业链和价值链增值收益。

      围绕“易地搬迁脱贫”合理搭建搬迁安置平台。对于那些居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口,组织动员他们易地安置并且合理施策,是促进这部分人群按时脱贫的可行途径。土地整治能为实施易地扶贫搬迁工程提供平台和抓手,例如:宁夏农用地商住地工业地回族自治区在“十二五”期间实施的生态移民土地整治工程,在促进实现生态移民搬得出、稳得住、能致富目标上发挥了重要作用,成为土地整治促进易地搬迁脱贫的典范。

      实施易地搬迁脱贫须要统筹考虑迁出区和安置区。在迁出区,应安排旨在加强生态修复的土地整治项目,并及时复垦人口迁移后废弃的村庄用地;在迁入区,应安排村庄整治项目,优先利用村内闲置土地和低效利用土地安置移民,加强配套公共服务设施建设,确保迁移人口享有与当地群众同等的基本公共服务。同时应统筹考虑现状耕地利用情况,安排农用地整治项目特别是高标准基本农田建设项目,通过集中连片整治增加有效耕地面积、提高耕地综合产能,确保迁移人口在第一产业内有业可就。灵活运用城乡建设用地增减挂钩政策,将迁出区村庄减少的建设用地获得的用地指标与迁入区新型城镇化发展有机结合,支持有条件的地方依托小城镇、工业园区安置搬迁群众,助其实现转移就业。

      围绕“生态保护脱贫”加强生态环境修复治理。贫困地区多为生态环境脆弱或者生态地位重要地区,在这些地区开展脱贫攻坚,决不能以牺牲生态为代价换取一时的经济增长,要在坚持生态优先的前提下探索生态脱贫新路,引导和组织贫困人口从参加生态建设与修复中直接或间接获益。如陕西农用地商住地工业地延安农用地商住地工业地治沟造地重大工程实施以来,“治沟保生态、造地惠民生”预期目标逐步实现,为其他地区开展生态保护脱贫提供了有益借鉴。

      当前,应结合贫困地区的资源禀赋和生态状况,合理安排以生态保护和修复为主要目标的土地整治重大工程,推广生态型土地整治模式,促进或者巩固贫困地区的生态退耕、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、水土流失综合治理、坡耕地综合整治等,恢复受损生态功能,保护生物多样性,推动国土生态安全屏障建设,在此过程中努力提高贫困人口的参与程度和受益水平。另外,随着贫困地区生态环境状况整体改善,这些地区的生态资产大大增加,一方面国家应适当增加面向重点生态功能区的转移支付,另一方面应加快推动建立地区间横向生态补偿制度,使得这些地区真正从加强生态环境保护和治理中持续获益。

      土地整治在扶贫攻坚中的自我完善

      加强规划统筹与项目资金整合。做好相关规划统筹和项目资金整合是实现扶贫开发路径由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变、扶贫资金使用由多头分散向统筹集中转变的必然要求。各级土地整治规划要做好与脱贫攻坚规划的协调衔接,并从安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和财政补助资金等方面最大限度向贫困地区倾斜。进一步发挥土地整治的平台作用,在稳定和适度增加专项经费的前提下,有效整合目标相近、方向类同的涉农资金,引导和鼓励社会帮扶资金,按照脱贫攻坚规划的整体部署进行捆绑使用、集中投入,重点解决相关贫困地区广大群众最为关切、“短板效应”最为明显的突出问题。

      发挥重大工程的示范引领作用。在集中连片特殊困难地区合理安排土地整治重大工程,是贯彻落实中央决策部署、发挥脱贫攻坚示范引领作用的有效方式。要根据国家中长期发展规划部署和脱贫攻坚任务安排,结合集中连片特殊困难地区实际,在严格做好可行性研究论证和风险评估的前提下,适时谋划一批土地整治重大工程。探索建立集中连片特殊困难地区土地整治重大工程审批核准绿色通道,加快核准审批进程,对重大工程环评工作等提前介入指导。

      健全完善土地整治的激励政策。建立健全激励政策促进贫困地区内生动能培育是实现扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变的关键所在。土地整治要结合贫困地区实际,在适度增加项目和资金支持的同时,着力构建激励政策体系,特别是要打通相关试点之间联系,形成土地整治“政策高地”。要进一步完善和拓展城乡建设用地增减挂钩工作,引导挂钩周转指标在省域内合理使用,为易地扶贫搬迁和特色产业培育等提供用地和资金保障。根据地方实际,在严格保护生态前提下,支持贫困地区开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点,探索建立土地整治增值收益分配机制,合理使用土地整治新增有效耕地和节余用地指标。

      创新土地整治的组织实施模式。建立科学的治理体系、不断提升乡村的治理能力是实现贫困地区农村如期脱贫的基本前提。土地整治要进一步健全“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与”工作机制,加强制度设计、完善配套政策,充分发挥乡(镇)政府和村“两委”贴近群众、了解实际需求的优势,在加强监管的前提下,适当优化贫困地区土地整治立项申报的审批环节和程序,围绕新型农业经营主体培育等目标,通过议事协商等形式,引导和鼓励农村集体经济组织和农民积极承担和广泛参与土地整治项目,县级以上有关部门根据项目建设内容合理确定补助标准,并且指导建立项目资产管护机制,让基层群众从承担或参与土地整治项目建设和管护中获益。

      加大实施监管与绩效考评力度。进一步强化监督管理和绩效考评是确保脱贫攻坚任务顺利完成并且取得实效的根本保证。对于在贫困地区开展的土地整治工作,要切实创新监测监管方式,着力健全监测监管体系,在运用现代科技手段努力实现实时动态监管的同时,加快建立公告公示制度,充分调动农村集体经济组织和农民群众参与监管的积极主动性,及时掌握土地整治项目建设进展、成效和存在的主要问题。要加强土地整治促进脱贫攻坚绩效考评,完善针对贫困地区的土地整治促进脱贫攻坚成效考核办法,开展土地整治项目区涉及贫困户满意度调查,推动建立第三方评估机制,坚决从严惩处有关违法违规现象。

      (作者供职于国土资源部土地整治中心)

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