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案情:老乡在村里种树,竟然被举报?

      案 情

      近日,接群众举报,有人在某村公路边的大片农田里种植杨树,执法人员立即赶到现场进行制止。经现场勘查,已种植面积约4亩,现状地类为耕地,规划用途为基本农田。举报村民提出,这些树长大后会对周边土地造成遮阴,严重影响粮食生长。执法人员向村干部和涉嫌违法村民讲解了《土地管理法》《基本农田保护条例》和《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》等政策法律,明确告诉村民在基本农田内种树是违法行为,要求立即停止并改正,恢复土地原状。

      评 析

      如何查处在基本农田里种树的行为,是基层国土执法经常碰见的难题。基本农田为什么不能种树?基本农田里种了树怎么办?下面笔者结合基层工作实际,进行简要分析。

      基本农田为什么不能种树?

      基本农田是指我国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。2008年党的十七届三中全会又进一步提出了永久基本农田概念,对基本农田实行永久性保护,无论什么情况下都不能改变其用途,不得以任何方式挪作他用。

      从立法目上来看,基本农田是国家为了保障粮食安全而划定的。在农业科技没有重大突破的情况下,确保国家粮食安全,稳定粮食综合生产能力,必须有足够数量和质量的耕地作保障。

      国家建立了基本农田保护制度,通过《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规予以确认。《土地管理法》第36条规定,禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼;《基本农田保护条例》第17条规定,禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。2004年,《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》,提出了做好保护基本农田“五个不准”,即:不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;不准以限耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本农田纳入退耕范围;除法律规定的国家重点建设项目外,不准非农建设项目占用基本农田。这些都规定了基本农田内不能种树。

      基本农田内种树怎么办?

      在基本农田里种了树,应当怎样处理是国土资源执法人员面对的一大难题。《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规均规定了严禁在基本农田里种树,但均未对基本农田里种了树该怎样处理作出规定。一项法律规则的逻辑结构应当包含三要素:假定条件、行为模式和法律后果。然而,《土地管理法》《基本农田保护条例》对基本农田内种树的规定,仅包含了假定条件、行为模式,没有法律后果,因此这是一个不完整的法律规则。出现这一问题的原因是多方面的,虽然在基本农田内种树会对国家粮食安全造成影响,但从我国农业历史来看,这一行为在农村长久普遍存在,有历史传统和现实需要。实践中,种树一般不会破坏耕作层,而且耕地种树是将土地现状从耕地变为林地,两者均属于农用地,不算改变用途。因此法律未对这一行为设定行政处罚。

      《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》第四条第一款要求,对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施。各地区、各有关部门要按以下原则对已经违规占用和破坏的基本农田进行处理:对占用基本农田种植速生丰产林的,限期恢复耕种。该条款虽然对基本农田里种树这一行为作出规定,但存在两个问题:一是在基本农田里种植像松树等非丰产林的绿化树的,不能限期恢复耕种;二是在基本农田里种植了丰产林,责令当事人限期恢复耕种。执法实践当中,国土工作人员通过下达责令改正违法行为通知书来实现,而责令改正违法行为通知书是执法查处程序中的一个环节,不具有终结性,不具备行政处罚决定的法律效力。而且国土执法进入行政处罚程序,如将责令当事人限期恢复耕种作为处罚内容,会面临着两个问题:限期是多长时间和处罚决定不执行怎么办?可见,行政处罚种类不具体,导致了“责令当事人限期恢复耕种”这一法律后果无法实施。

      因此,在执法中遇到基本农田里种树时,执法人员应当下达责令停止违法行为通知书和责令限期改正违法行为通知书,并向其讲解有关法律法规,积极鼓励当事人自己恢复耕种。因种树给相邻耕地造成了遮阴,影响相邻地块的农作物生长,这一问题属于《物权法》相邻关系纠纷,应当建议双方通过民事途径解决。

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