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巴西国土资源管理概况以及矿业权制度

    巴西矿产极为丰富,铁矿石蕴藏量约480亿吨且大部分是富矿。铁矿砂含铁量高达60%以上,且多为露天矿,按现有生产能力,铁矿可供开采数百年之久。

      巴西幅员辽阔,领土面积达851.4万平方公里,占南美洲的47.3%,位居世界第五位。同时也是世界资源大国。全国可耕地有3亿多公顷,是中国的3倍,而人口只有中国的1/9,巴西尚未开发利用的土地面积相当于中国现有可耕地的总和,估计约有1亿多公顷。境内无沙漠、盐碱地,土地资源丰富。气候适宜,雨量充沛,农牧业科技发达,有条件成为未来的“世界粮仓”。

      巴西矿产极为丰富,铁矿石蕴藏量约480亿吨且大部分是富矿。铁矿砂含铁量高达60%以上,且多为露天矿,按现有生产能力,铁矿可供开采数百年之久。不仅有铁,巴西的铀储量24万吨,位居拉美之首,世界第六。巴西已探明的锰矿有2亿吨、铝矾土20亿吨、镍0.53亿吨,还有大量的稀有金属矿如钨、锡、铅等。铌矿探明储量已达455.9万吨,按当前全球消费量,足够供应全球市场800年。铬、金、石棉等矿产均储量丰富。

      石油储量世界第15位,占世界石油总储量的8.2%。亚马孙地区地下蕴藏极为丰富,基本尚未开采,据保守估计,价值达1万亿美元,被西方人誉为“未开封农用地商住地工业地的百宝箱”。巴西还大力发展可替代能源,开发利用乙醇作为汽车燃料的技术在世界上一枝独秀,巴西使用的可替代能源已占能源消耗总量的43.8%。此外,由于雨林面积大,巴西拥有全球12%的淡水。

      总而言之,巴西拥有未来世界最紧缺的战略资源---矿产、能源和水。

      一、巴西的矿产资源概况和管理

      巴西矿业在世界享有盛誉,丰富的矿产资源使巴西成为国际上矿业开发最具吸引力的国家之一。巴西矿业在国民经济占有重要地位,2005年矿业产值占国内总产值的10.9%。

      巴西的矿产很丰富,现生产70多种矿物,其中金属矿有21种;铌、钽资源储量占世界第一位,锡和石墨储量占世界第二位,铁矿资源占世界第五位。目前的生产矿山有1900多个,但主要是一些生产非金属的小型矿山,如花岗岩、装饰用的石材和高岭土矿山。

      巴西负责矿产开发管理工作的政府机构是矿产能源部。该决策机构负责制定资源开发政策、规划,并且和财政部、矿业工会一起起草矿产税的税率表。其主管范围包括地质调查、矿产资源和能源资源、水文动态观测和水文资源、采矿、石油工业、电力工业及核能工业。矿产能源部设有国家矿产生产局(DNPM)、国家石油管理局(CNP)、国家水电能源局等,此外,国家核能委员会(CNEN)也挂靠在该部,分别主管各有关方面工作。

      1、能源管理

      (1)石油管理体制的转变

      巴西的能源政策随着国家的能源形势进行调整。上世纪80年代以来,巴西的能源政策是争取扩大国内石油生产,减少对进口石油的依赖,逐步减少对水电的依赖。到90年代,能源政策重点放在石油和电力部门的私有化和重组上,鼓励开发和利用天然气。巴西政府制定了到2006年实现石油自给自足、成为石油净出口国的计划,2010年石油产量达到230万桶/日。巴西国家石油公司为实现这个目标迈出了积极的步伐,于2003年发布了2003——2007年战略计划,2004年3月,发布了修改后的2004——2010年的战略计划,表明公司将全力以赴地完成石油自给自足的任务。在战略计划中公司承诺每年支出77亿美元,将长期债券用于增加国内石油产量以及提高国际石油产量。

      巴西原来是一个贫油国,陆地上石油储藏量非常少,长期以来80%的石油都依赖进口,两次石油危机使巴西经济遭到重创,一度迫使巴西爆发债务危机。但是,20世纪80年代至今,巴西石油产量增长了十几倍,实现了石油自给,为巴西经济稳定和安全提供了保障,到2010年,石油自给将得到进一步巩固,届时巴西将日产原油230万桶,而全国日均消费量则为200万桶。巴西石油工业的成功模式,除了有技术创新的原因,更多的是因为体制的成功转变。

      在1995年以前,巴西也一直采取国家石油公司——巴西石油公司垄断经营的做法,巴西石油公司不仅参与石油政策的制定、执行,还统管巴西石油的勘探、开发、生产、运输及企业的经营管理,是巴西政府政企合一的国营企业。1995年巴西政府进行石油体制改革,取消了有关公司独家垄断石油勘探开发的地位,强化了政府管理部门的建设,同时对私营资本和外国石油公司逐步开放了勘探开发业务。在1997年巴西政府颁布第9478号法令,将石油管理实行政企分开,在巴西矿业能源部增设巴西国家石油管理局,负责巴西石油政策的制定和行业监督管理。巴西石油公司按照市场经济规律实行企业自主经营。该法令的宣布,进一步打破了巴西石油由巴西石油公司一统天下的局面,巴西石油公司的子公司可以与本国或外国企业合资,外国石油公司陆续进入巴西。石油、天然气勘探、开发生产活动应依法通过准予特许合同和招标进行。巴西石油管理局对新油田的勘探开发和生产一律采取招标的方式,巴西石油公司与其他公司均可参加竞标,全国石油管理局划定招标地区并与中标企业签订准予特许合同。特许合同要求勘探的费用和风险由中标企业承担,一旦勘探成功,必须在划定的地区内生产,开采出的产品产权归特许获得者,但必须支付特许使用费及法律和合同规定的有关费用。此外,勘探成功后,特许获得者必须征得全国石油管理局批准,方可开发和制定生产计划。矿区特许使用费自每个油田开始商业生产之日起,每月以巴西货币按石油天然气生产的10%支付。

      虽然巴西的油气资源勘探和开发向市场放开了,但作为国有企业的巴西石油公司在全国石油工业中依然占有绝对大的市场份额,地位不仅没有削弱,反而增强了。在美国《财富》杂志2005年评选的"全球最大五百家公司"排行榜中,巴西石油企业名排第125位,较1995年231位上升106位。2007年巴西石油公司宣布在近海图皮勘探区块发现大型储油构造,初步估计储量在50亿桶至80亿桶之间,其规模仅次于挪威的85亿桶储量。使其石油储量排名大幅度上升,新发现将使巴西从一个中等产油国跃入世界大产油国行列,跻身石油十强。

      (2)生物能源技术的推广和应用是巴西能源管理的一大亮点

      巴西资源的一大优势,即它是世界上少数几个具备发展能源农业条件的国家之一,具有为生物能源提供原料保障的潜在优势,包括生物多样性,土地资源丰富等。因此,因地制宜的灵活多样的能源利用策略是巴西能源管理的特色之一。

      2005年初,巴西颁布法律规定,在巴西销售柴油中必须添加生物柴油。2006年,巴西启动生物柴油计划,巴西石油公司同4家替代燃料公司签署了购买生物柴油合同,正式启动了在全国销售柴油中添加生物柴油的计划。目前,全球生物能源在能源消费结构中的平均比重为13.6%,发达国家平均只有6%,而巴西已经超过40%(含生物能源如乙醇、生物柴油等和其他可再生能源,如水电等),处于世界绝对领先地位。

      2004年12月,巴西政府提出“国家生物柴油生产和使用计划”,并成立部际执行委员会,由总统府民事办公室牵头协调,其工作方针是:在国家整体能源框架中以可持续的方式引入生物柴油,促进能源来源多样化,促进生物能源比例的增长和能源安全;提高就业率,特别是在农村地区和生产生物柴油油料作物的家庭农业占主导的地区;缩小地区差别,促进落后地区发展,主要是北部、东北部和半干旱地区;减少污染排放和整治污染排放的费用,特别是在大都市地区;减少柴油进口,节省外汇收入;制定财政鼓励措施和有力的公共政策,促进落后地区油料作物生产者的发展,包括提供融资、技术方面的支持及经济、社会、环境方面的可持续性保障;实行弹性调节,促进各种原料油料作物的种植和各种提炼技术的采用。

      巴西联邦政府通过国家生物柴油生产和使用计划,规范以持续方式生产和使用生物柴油,着眼点在于通过增加就业来促进社会融合和地区发展。科技部的行动涉及技术、规划。巴西政府对选择何种油料作物生产生物柴油、使用何种技术进行生物柴油提炼均没有作出硬性规定,强调应依据各州、各地不同情况和企业意愿进行选择。政府只一般性地支持以各种油料作物生产生物柴油。

      巴西政府发展生物能源,有减少对化石能源的依赖、保护环境和保护不可再生资源以及促进社会发展等多方面的考虑。

      2、权利和义务并重的矿业权制度

      巴西关于矿业管理有一个非常完善的法律、法规体系。巴西1934年颁布并执行第一部矿业法典。这部矿业法典突出了鼓励、保护勘查和开采活动,特别是刺激私人在勘查和采矿业的投资。与之相配套的是《矿业法典规章》,更为系统、具体的规定了本国的矿业活动。此外,巴西还颁布了几十个矿业行政规章,由此构成了巴西矿业法规体系。矿业权方面,按规定,矿产资源属于国家所有,即联邦政府所有,进行矿业活动必须经政府的授权批准。巴西实行土地所有权与矿产资源所有权分离的原则,简化现有法律规定的繁杂程序,鼓励外资和私人参与矿业活动,加强环境保护,取消限制在印第安人地区开采矿产资源的规定等。

      巴西宪法规定,矿业权只授予巴西人或在巴西组成的公司。其矿业权管理分四种情况:(1)对石油、天然气、核能等实行垄断,只由国家公司开采,目前已开始允许合资公司(外资不能控股)开采,巴西《矿业法》不适用这类矿产;(2)对砂、石、黏土实行批准制;(3)对个人及家庭进行的简单矿业活动实行登记注册制;(4)对大部分矿产及矿业公司实行特许制,即发放勘探许可证或采矿许可证。

      矿业权由政府的矿业能源部负责管理,矿业生产局和由其派驻各州的办事机构负责勘探许可证和采矿许可证的受理申请、登记、收费、发证等工作。与其他国家相比,巴西的矿业权流转制度比较健全、完善,规定了矿业权人的权利和义务。矿业权转让主要是通过谈判确定,具体形式有一次买断,可以分期付款;组成合资公司,将矿业权作价;向矿业权人支付矿业权使用费。矿业权可以用于出租、抵押、继承。矿业权转让收入应交转让税。矿业权转让由双方谈判协商,但需到矿业能源部矿业生产局办理批准、登记手续。法律规定,把采矿权纳入采矿企业的资产。

      二、巴西土地管理管理

      巴西国土面积851万平方公里,可耕地3.71亿公顷,人均可耕地30亩,土质肥沃。大量土地集中在少数人手中,人地关系矛盾主要体现为土地分配不公。由于巴西土地基本上属于私人所有,地产主有权自由买卖土地,国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预,或进行有偿的征收。因此土地审批仅出现在外国人购买巴西土地和开发利用土地影响巴西环保生态的情况下。其他的土地交易和流转,大都靠市场运行,自由买卖。

      1、巴西的土地利用现状

      巴西土地丰厚肥沃,人均可耕地30亩。林地面积540万平方公里,占巴西国土面积的64%。60%的广大农村土地掌握在不到3%的大地主手中,土地私有的高集中率,不但导致农村发展停滞,而且导致了严重的农村社会冲突。

      2、巴西的土地所有制

      巴西同其他西方资本主义国家一样,土地分为公有和私有两类。公有土地又分为联邦、州和市三级所有。私人占有分为本同人和外国人私人所有两类。政府土地加上无主土地,共占巴西土地总面积的30%,剩余70%为私人所有。

      (1)政府所有。根据1967年1月24日巴西宪法第四条第二款和第三款的规定,下述地区属联邦政府所有:①对国家发展和安全至关重要的无主荒芜土地;②跨州、国与国之间的边界河及延伸到外国领土的河流湖泊;③大西洋岛屿或与其他国家交界的岛屿;④大陆架;⑤森林及目前属联邦的土地及领海。属于州和地区的土地包括:①位于该州内的土地、湖泊;②发源地和出海口农用地商住地工业地都位于该州的河流、湖泊;⑧该州内的岛屿、沼泽以及不属于联邦的无主荒芜土地。

      (2)私人所有。这是巴西土地所有制的最主要形式。巴西城市连同地上附属物大部分属于私人所有;农村土地大部分属于大庄园主和地主所有,由于巴西人口集中分布在城市,所以巴西农场用地规模较大。

      另据巴西宪法规定,联邦政府拥有的土地可以转移给私人,但每一块不能超过2500公顷,如超过需经国会批准。在私有土地中,本地人私有土地指巴西籍人通过继承或购买获得的土地。外资私人土地,指外国资本企业或者居住在巴西的外国人,依照巴西有关法律规定和程序为发展工农业而购买的土地。

      3、巴西的土地管理制度

      由于长期以来巴西土地基本上属私人所有,地产主有权自由买卖土地。国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预,或进行有偿的征收。巴西城乡土地的管理基本上处于自由状态,即由城乡大地产主进行土地的经营和买卖。

      在农村,除部分联邦、州和市属国家公有土地外,其他土地基本上属于私人所有,可以进行自由买卖,政府不进行干预。但由于土地占有不合理,农村中因土地问题引起的社会冲突日益加剧。1964年巴西政府被迫颁布《土地法》,建立全国土改和垦殖委员会,负责农村土地的再分配和土地的监督管理。全国土改和垦殖委员会隶属国家土地改革和开发部。在全国各州、地区均设有分支机构。根据《土地法》的规定,全国土改和垦殖委员会主要负责土地改革、负责土地的征收和再分配,即根据全国土地改革计划行使其职能,同时也负责与土地改革有关的土地注册登记、核查、土地的征收、赔偿、土地再分配及有关人员的培训等工作。

      在城市,1979年以前,土地的经营一般由不动产公司负责,包括土地的买卖,政府一般不加以干涉。但由于城市的日益膨胀,工商业和服务业的发展,导致城市土地矛盾日益突出。1979年菲格雷多政府开始制定《城市开发法》草案,1986年经议会批准。根据该法成立了城市开发委员会,负责城市土地的协调、计划和开发。《城市开发法》规定,政府有权根据社会利益的需要,强迫城市地产主在其地产内进行某些建设工程。若在规定的期限内不实施,政府有权进行有偿征收,其价格由双方谈判或由法院进行裁决。地产主在出售地产时,必须优先出售给政府,以利于城市的整体规划和统一建设。政府购买的土地可以出售给符合政府规划意图的购买者。城市工商业和服务公司的建设需经政府的批准。该法的颁布遭到城市地产上的强烈反对,但有利于城市的统一规划,有利于城市有计划有步骤的开发。

      4、巴西的土地改革

      土地分配的过分集中是巴西农村贫困的主要根源之一,因此解决农村地区贫困和社会分配两极化的根本出路在于实施有效的土地改革。巴西政府长期以来都致力于土地改革,遵循两大政策路线:一是,将大农庄土地收归国有转分配给无土耕农。二是对家庭式小农提供技术与经济援助。农村地区所得财富和权力重分配将因此获改善,农民收入和农业生产将提升(所得分配改善有助于增加需求),家庭式小农之牛机可因此确保。同时亦可部份解决严重失业问题。不少研究报告均已证实,土地改革乃是创造就业机会最经济有效的策略,同时可连带解决饥饿问题。巴西的土地改革主要由巴西联邦土地改革局负责。

      四、中国和巴西双边合作关系

      近几年,中巴两国经贸合作成果丰硕。在能源合作方面,巴西石油公司将和中国石油化工股份有限公司成立合资公司,在全球范围内共同勘探开发深海石油。合作初期双方将集中在巴西和中国沿海进行石油勘探和开发,中长期将走向世界各大洋,尤其是非洲海域和委内瑞拉、哥伦比亚、墨西哥湾等拉美海域。此外,中国和巴西正在积极筹备直航。与此同时,中国企业也在利用自己的资金和技术优势在巴西进行投资。备受关注的上海农用地商住地工业地宝钢在巴西合资建设大型钢厂的项目,是中国最大规模的海外投资项目之一,中国企业对在巴西投资建设铁路等基础设施也表示了浓厚兴趣。中国和巴西资源和经济互补性强,并拥有良好的合作条件:

      资源的互补合作,中巴经贸关系前景广阔

      中国是巴西第三大贸易伙伴,第三大巴西出口商品市场。巴西是中国第十三大贸易伙伴,第十一大进口来源地。中国长期需要巴西铁矿砂等商品,巴西长期需要中国13亿人口的大市场,两国经济贸易上的互补性巨大。中巴平等互利的经济合作正在深入发展。

      中石化与巴西石油公司合作在巴兴建天然气管道的项目已启动。中信公司与巴西电力公司合作在巴兴建热电厂项目已取得实质性进展。中巴有关企业关于在巴合作兴建炼钢厂、氧化铝厂等项目谈判正在顺利进行。中国民营企业在巴电信、森林和木材开发加工等行业有重要投资。巴西民营企业同中方有关企业在华合作搞了支线飞机装配厂、电冰箱压缩机厂、大客车厂、煤矿、焦炭厂等项目。

      鼓励中国企业到巴西拓展市场,特别是同类企业开展合作意义重大,前景看好。首先,巴西是矿产资源大国,资源丰富,储量大,品位高,价位好,发展潜力大。其次,巴西政府为吸引外资,在矿业领域鼓励中小矿业企业私有化,即对中小企业改制,鼓励外国资金进入。巴西作为发展中国家重视同中国的关系,认为中国是巴西企业理想的合作选择。

      与巴西开展矿业合作,一般投资金额较大,根据巴西的实际情况,必须事先作好投资合作的风险分析,如对合作伙伴、投资环境、投资法律、投资期限、汇率风险、用工规定、投资效益回收等各方面作好深入细致调研,例如在合作方式上,巴西十分重视发展民族工业,亦非常重视吸引外资。凡是与巴西民族企业合资联营的外国投资企业,皆享受民族工业的优惠待遇,因此,与巴西的实业合作,可考虑采用合资的方式。

      参考文献:

      1、巴西的土地问题与土地审批,郭文华,国土资源情报,2006年第7期2、巴西油气管理体制及对我国的启示,王威,国土资源情报,2007年第8期

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