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澳大利亚土地复垦的经验与启示

    澳大利亚作为矿业大国,始终坚持“开采与保护并举、损毁与复垦并重”的原则,一直重视土地复垦的制度建设和科技研究,取得了令世界瞩目的成果,对我国土地复垦工作的开展具有重要借鉴意义。

      编者按:今年3月1日起,我国《土地复垦条例实施办法》开始施行,该《办法》是《土地复垦条例》的细化补充,为今后我国土地复垦快速、有序发展构建了制度框架。我国的土地复垦率仅为25%,与澳大利亚、德国和美国等欧美发达国家80%的复垦率相比,差距较大,具有很大的复垦利用潜力。本文作者通过中澳土地复垦培训班的学习,根据澳大利亚施行多年的复垦制度和管理方法,结合我国的实际情况,对如何完善土地复垦制度提出了建议和措施。

      经验篇

      澳大利亚作为矿业大国,始终坚持“开采与保护并举、损毁与复垦并重”的原则,一直重视土地复垦的制度建设和科技研究,取得了令世界瞩目的成果,对我国土地复垦工作的开展具有重要借鉴意义。

      法律法规和组织机构健全

      上世纪70年代以来,澳大利亚颁布或修订的有关矿产和土地方面的法律中,都强化了土地复垦方面的内容。与土地复垦有关的法律主要包括《采矿法(1974)》、《原住民土地权法》、《环境保护法》和《环境和生物多样性保护法(1999)》等。澳大利亚政府规定,任何经济活动必须遵守国家生态可持续发展战略,复垦应贯穿于矿业项目规划、实施和闭矿的全过程。

      随后,矿产和能源委员会于2000年共同提出了闭矿战略框架,包括了土地复垦的五大原则。各级政府特别是州政府的主管部门以及矿方的有关部门,根据国家的土地复垦法律,制定一系列详细的具体操作的政策法规。联邦、州和地方政府将矿山复垦列入政府重要议事日程,日常的土地复垦管理工作由资源开采主管部门负责,而矿山的土地复垦主要由环保部门负责。土地复垦自上而下专门的组织管理机构共同使土地复垦贯穿于采矿的全过程,将矿业生产对环境的影响降到最低程度。

      采取综合目标控制和方案管理

      澳大利亚政府对土地复垦管理首先体现在土地复垦目标、标准的指导以及复垦方案的编制上。政府充分尊重土地所有者、社区和地方政府的利益诉求,在综合考虑复垦区域内的环境价值、原土地所有者的利用情况以及相邻土地利用方式的基础上,确定区域土地复垦总体目标,以减少社会成本和社会风险。澳大利亚政府没有规定具体的复垦标准,但环境保护局会编制土地复垦规程,以规范土地复垦管理。同时,政府要求矿山开采或开发前必须进行环境影响评价,编制详尽的复垦方案。通常,矿业公司在取得采矿许可证前,需要耗时一年多花费巨资对矿区范围内的土地利用、人文、地理等多方面进行调查研究,严密论证方案的可行性和科学性,为企业落实土地复垦责任、实施复垦项目提供充分的依据。

      全面过程监控和责任追究

      澳大利亚政府加强土地复垦的过程管理和监控,督促矿业公司落实复垦责任。

      一是加强土地复垦年度计划管理、实施动态监控。政府要求矿业公司开采前必须根据开采方案和复垦方案制定切实可行的年度开采计划和土地复垦计划;在开采过程中,严格按照土地复垦年度计划进行复垦,同时对土地复垦实施情况进行动态跟踪和监测,并向环保局提交年度土地复垦进展报告,提供明确的监测数据和结果,根据监测结果不断修正复垦方案提出的复垦具体目标、标准、指数及相关技术参数。

      二是实行土地复垦保证金制度。政府收取一定数量的土地复垦押金,矿山企业在采矿结束后或者开采时进行复垦,待复垦合格后,押金全额退还。同时,基于鼓励和推广的目的,对复垦工作做得好的企业,保证金缴纳比率可调低,最少的只需缴纳25%的保证金,否则,调高其比例。保证金缴纳面积为每年扩大开采的面积,并将已复垦面积按比例抵消破坏的土地面积以作为奖励。

      澳大利亚的矿业公司开矿前,要依法编制矿山环境保护和闭矿规划,申请环境许可证。取得许可证意味着企业接受了环境保护和土地复垦的“终身责任”,这种责任期限可能延续到采矿闭坑后的几十年,甚至更长。随着矿业权转移,责任也随之转移。

      高度重视土地复垦的科研应用

      在澳大利亚,不管是政府主管部门还是矿山企业,都十分重视复垦的科学研究和成果应用。澳大利亚有很多专门从事土地复垦的机构,例如澳大利亚科工联邦土地复垦工程中心、柯廷技术大学玛格研究中心以及昆士兰大学矿山土地复垦中心等。这些研究机构与企业密切合作,一方面,矿山企业为科研机构提供了有效的科研资金,一个中等规模的矿山每年支付的科研经费达数百万澳元;另一方面研究机构帮助矿山企业解决复垦现场亟待解决的问题,协助企业开展土地复垦监测工作。这样,研究更具有针对性,研究成果在复垦实践中能快速应用,成效明显,第三方的土地复垦效果监测更为可信。矿业公司根据监测结果不断修正复垦方案中提出的复垦目标、标准、指标和相关参数等;环境保护局则根据监测结果判断复垦是朝好的方向还是不良方向发展,以此作为授权矿业公司开展土地复垦工作和缴纳保证金的重要依据。

      土地复垦全程注重公众参与

      澳大利亚政府将矿业公司与土地权益人的公众参与作为颁发采矿权证的一个必要条件,土地权益的相关方和矿业公司共同决定复垦土地的利用方向、复垦土地标准,政府或土地权利人对复垦后土地的用途具有优先决定权;在采矿和复垦过程中,政府要根据公众意见和评价调整矿业公司缴纳抵押金的比例;在政府收回环境许可证时,也要充分考虑公众意愿。土地复垦的全程都在公众的监督之下,矿业公司随时可能因为土地复垦和环境保护等方面问题遭到公众起诉及政府处罚,这有效保障了土地复垦的质量成果。

      启示篇

      加强科技创新力度提高公众参与水平

      我国在2011年3月颁布了《土地复垦条例》,但当时与其相配套的基础调查、技术研发、检查验收和激励措施等一系列规章制度尚未制定,影响了土地复垦工作的全面深入开展。

      2012年12月,土地复垦的基本管理制度逐步建立,国土资源部发布了《土地复垦条例实施办法》,并自2013年3月1日起施行。该《办法》要求县级以上国土资源主管部门明确专门机构并配备专职人员负责土地复垦监督管理工作,县级以上国土资源主管部门应当建立土地复垦信息管理系统,利用国土资源综合监管平台,对土地复垦情况进行动态监测,及时收集、汇总、分析和发布本行政区域内土地损毁、土地复垦等数据信息。同时强调没有编制土地复垦方案或编制不符合要求的,不得通过建设用地审查,不得批准采矿权许可证或采矿权许可证的延续、变更、注销申请。

      与澳大利亚相比,我国土地复垦工作起步较晚,复垦理念、技术、方法等比较落后。由于我国区域面积大、矿物品种多、地形地貌复杂等自然状况,且土地复垦具有涉及学科多、难度大、类型多的特点,更需要加强土地复垦科技研究和复垦研究机构建设,培养土地复垦的人才队伍。为此,建议进一步加大与土地复垦发达的澳大利亚、美国等国家的交流与合作,学习国外的先进理念、技术措施和经验做法。

      同时,鼓励高校科研机构协同攻关,注重土地复垦融合矿产学、地质学、生态学、土壤学、经济学等交叉学科研究,推动土地损毁预测和复垦关键技术研发,强化土地复垦基础理论与技术方法的创新与应用研究。加大与矿山企业的合作力度,在矿粮复合区、重点复垦区、重要生态脆弱区等共同建设土地复垦野外科研基地,以基地建设和人才培养带动科技创新,开展土地复垦的技术示范和应用推广,为土地复垦的全面深入和健康发展打下良好的基础。

      公众参与能使复垦内容客观地反映项目区经济发展的需求,体现各个利益相关者的用地需求和权益诉求。但是,在我国目前进行的土地复垦过程中,虽有一定程度的公众参与,但参与方法局限于会议讨论和社会调查,参与对象多是相关行业的专家学者,与土地复垦有直接利益关系的农民却较少参与。而且,我国公众参与组织及平台的缺乏,也使得全面、全程的公众参与土地复垦的作用十分有限,难以有效保障社会公众的切实权益。

      为此,笔者建议研究制定《土地复垦公众参与手册》,明确利益相关者、生产建设单位、政府和有关部门等的权利和义务,提出公众参与的范围、程序、时间和期限等,建立土地复垦各环节信息的公开、查询、参与、反馈一体化机制。通过复垦利益相关各方之间的交流讨论,保障利益相关者的合法权益和公众的知情权,防止、化解矛盾和冲突,促进我国土地复垦工作的规范、和谐发展。

      (作者单位:国土资源部土地整治中心)

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