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德国村庄革新 绿水青山就是金山银山的现实样本

    德国土地整理历史悠久,在其百年的发展史中,土地整理的理念、目标、手段多次调整,日臻完善。

      村庄革新的成果

      德国土地整理历史悠久,在其百年的发展史中,土地整理的理念、目标、手段多次调整,日臻完善,为促进农村和土地文化发展,实现城乡统筹、等值化发展做出了巨大贡献,成为欧盟乃至全世界竞相学习和模仿的典范。虽然在政体、国情、人文、历史等方面都存在较大差异,但以中国视角审视德国土地整理经验仍颇多启示。

      土地整理变迁

      绿水青山就是金山银山的现实样本

      巴伐利亚州是德国最早开展土地整理的地区,1886年就制定了德国第一部《土地整理法》。相当长一个时期,德国土地整理以提高农业生产力、保障粮食安全为主要目标,特别是第二次世界大战后,因很多城市被毁,粮食出现大规模短缺,政府通过土地整理大规模发展农业,不断扩大耕地面积以满足巨大的粮食需求。实践证明,单一农业生产目标的土地整理对生态环境带来了巨大破坏。为此,德国对《土地整理法》进行了多次修订,土地整理目标从单一关注农业生产逐渐向更宽广的范畴延伸,增强了生态环境保护的内容,并着力于促进农村综合发展。

      土地整理使德国乡村散发出巨大活力。以巴伐利亚州为例,这里的乡村不仅吸引半数以上的中小企业在此落户,支撑经济发展和就业,而且还保留了田园牧歌式的乡村生活,吸引了大量的国内外游客。1200万人口的巴伐利亚州每年接待的游客数量超过3000万人,这些游客很多会选择住在当地农庄,粗略估算,1/4的农场收入来自旅游,每年政府仅就住宿收入征收的税款就达10亿欧元之多。由于自然环境天然优美,当地的农产品也大受欢迎,成为健康、营养的代名词。德国土地整治专家、慕尼黑工业大学的霍尔格·马格尔教授指出,巴伐利亚之所以具有优美的自然景观,恰恰因为长期以来它是一个落后地区,缺乏资源和财政资金搞工业化建设和城市开发,反而因祸得福地保留了巨大的自然资源财富,“绿水青山就是金山银山”这个命题在巴伐利亚得到现实印证。

      作为一个熟悉中国农村状况的专家,他认为,一些中国乡村虽然经济落后,但风光秀美,政府应注意保护这些难以再生的自然资源和生态环境,避免过度开发造成破坏,因为这些自然风光迟早会带来巨大的经济财富。

      ■启示

      在我国这样四化同步快速推进的发展中大国,生态保护和经济发展目前似乎仍未找到一条和谐共生、均衡发展的路径,尤其是在部分农村地区,政府主导、企业参与、村民自发的各类开发建设似乎成了敲响财富大门的唯一出路,建设美丽乡村的目标渐行渐远。金山银山买不到绿水青山,但绿水青山可以带来金山银山,希望我国乡村建设能够以全新的理念为引领,坚定走生态优先的发展道路,理性用好自然资源这一新的财富增长点。

      工矿废弃地开发利用

      公众广泛参与

      推进社会治理能力现代化的深刻启示

      在德国,公众参与土地整理是《土地整理法》赋予的法定权利,从项目申请立项、规划,到项目实施、监督评估、后期维护,公众参与已经渗透到了土地整理的各个环节。从1984年开始,公众参与范围由之前所涉及到的土地权利人扩大到了受项目直接或者间接影响的利害关系人。因为土地虽然是私人财产,但是自然资源和景观却是公共财富,如果土地整治项目可能会对其他地区的自然环境造成潜在破坏,人们便有权利提出质疑,官方甚至大胆邀请激进的环保主义人士参与到整理项目中来,目的就是让土地整理最大程度满足公众需要,取得最优成效。

      德国土地整理项目资金并非完全由财政承担,政府和土地权利人的出资比例分别为85%和15%,权利人的出资额度因最终受益不同而有所区别。不仅如此,如果要修建公路等基础设施,所需土地由项目区内全部土地权利人按照一定比例划出,政府会通过购买和土地调整置换来补偿土地权利人,当公共利益和私人利益发生冲突时,土地征收将作为政府获取土地的最终手段。

      涉及到自己出钱、出地,德国民众在监督土地集约利用、资金节约使用、项目工程质量等方面毫不含糊。在德国,土地整治项目区内看不到宽马路、大广场,修建的田间机耕道也往往以碎石铺就,或仅对车轮驶过的部分进行硬化,既降低成本、易于维护,又有利于环保,硬化的路面要保证至少使用30年以上,降低了后续的成本开支。

      ■启示

      党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”写进全面深化改革的总目标,虽然与社会管理只一字之差,但社会治理更突出鼓励和支持各方面参与,更强调社会事务在政府、市场和社会之间的合理分担。长期以来,我国一直实行“大政府、小社会”的社会治理模式,政府对社会事务大包大揽,管不过来、也管不好。因为缺少公众参与,不完全了解社会需求,一些地方政府往往好心办坏事,与群众矛盾不断。

      有人认为,与德国相比,我国农村文明程度、现代化程度太低,农村人口受教育程度不高,在社会事务决策中难以发挥作用。实际这种担心大可不必,德国专家在中国参与的第一个土地整治项目——山东农用地商住地工业地青州南张楼村项目,就广泛吸收和征求了全村群众的发展意愿,甚至不认字的妇女也在德国专家的鼓励下也提出了自己对家乡发展的愿景;在赣州农用地商住地工业地三百山土地整治项目中,他们访谈了包括老人和孩子在内的500余名村民,留意到了儿童提出的河水污染、无法游泳的状况,而这恰恰是成年人忽略的问题。智慧在民间,让更多公众参与社会事务,如土地征收、土地整治等工作,可以作为我们构建“小政府、大社会”的现代治理体系、提高社会治理能力的第一步。

      田园牧歌的生活

      城乡等值发展

      推进城镇化进程的冷静思考

      德国土地整治的最终目标是实现城乡等值化发展,即农村与城市生活尽管方式不同,但价值相等,享受同样便利、高效和优质的通信、交通、教育、医疗等设施和资源。城乡等值化发展不是要将农村城市化,而是立足农村,保留乡村特色,激发村庄内部活力,使人们在农村可以享受同等,甚至更高品质的生活。

      这个战略目标的提出与德国经济社会发展历史不无关系。19世纪30年代,德国仍是一个以农业为主的国家,农业人口占总人口的80%,城乡差别较大,大批农村人口转移到城市寻找出路。第二次世界大战后,随着大量工业企业迁至农村地区,乡村发展风起云涌。政府也逐步意识到,乡村发展仅靠农业没有前途,农民单纯依靠农业也富裕不起来。政府通过制定村镇发展规 划、调整农村产业结构、保护传统文化、加强教育培训等措施,不断缩小城乡差距,促进了城乡均衡发展,让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面有了较大提升。如为吸引宝马公司到农村设厂,巴伐利亚州政府专门修建了一条连接宝马总部与分厂的高速公路,通过类似的措施弱化了农村人口转移的意愿,消除了城市外延扩张的隐患。

      ■启示

      我国目前的城镇化率为55%,户籍人口的城镇化率不到37%。在现行土地、户籍管理制度下,到2020年要解决一亿人口进城意味着城市需要配套相应的住房、教育、医疗和基础设施,伴随较大的资源消耗,可能造成城市无度扩张和村庄凋敝的双重问题。有人认为,城镇化是未来中国经济保持平稳、较快增长的一张好牌,但却忽略了农村才是发展空间巨大、内需潜力无穷、完全可以独立支撑成为新的经济增长极的地区。

      以南张楼村为例,这个当年被德国专家选定的“不太穷也不太富”的小村庄经过25年的发展,通过完善基础设施、改善生产生活条件、发展实体经济、开展职业教育,激发了村庄活力,虽然村庄的性质和村民的身份都没变,但却走上了城乡等值化发展的道路。村里95家企业安置了1400多人在自家门口就业,2014年全村经济收入8.2亿元,人均纯收入1.9万元。和项目实施前相比,南张楼村民仍是4000人左右,这说明农村发展得好就能够留得住农民,先天条件不好的村庄通过科学规划、土地整治、村庄革新也能够成为吸引人的“桃花源”。不急着让农民进城,而是把农村发展好,实现城乡统筹均衡发展,实现生产要素城乡双向自由流动——中国城镇化或可尝试另一种发展模式。

      土地整治效果图

      生态占补平衡

      “无生态不文明”的上佳诠释

      德国土地整理一直非常注重对生态景观的保护,尊重自然、顺应自然、保护自然的理念和要求贯穿土地整理始终,特别引人关注的是土地整理需遵循的生态占补平衡原则。生态环境影响评价是开展土地整理项目的前提基础,对于土地整理项目区内的自然景观,首先要做到规避,尽量不去破坏和改变,一些特别的自然保护区严禁开发占用。其次,如果实在无法绕开自然景观,那么必须做到生态占补平衡,即占用了森林、绿地、耕地、河道等造成的生态损耗,需要进行生态补偿,最终实现与原来同样的生态效应,保持生态功能的持续和稳定。生态等值的计算方法比较复杂,硬化一公顷的路面,可能需要补充几倍的生态景观才能达到生态占补平衡的要求。例如,沥青路面比砂石路面对土地的渗水功能影响更大且难以恢复,所以前者需要补充的生态用地就更多;形成森林比草场的时间要长,那么占用森林需要进行的生态补偿就会多于占用草地。因此,从成本核算角度考虑,项目设计也会尽量选择生态补偿小的方案,这就意味着对生态的破坏被降到最低。最后,针对土地整理过程中因维护和保持良好生态用地而付出经济代价的行为主体要进行相应的补偿。

      德国土地整理项目不仅注重对自然景观生态功能的维护,也把景观美学发挥到了极致。同时,特别注重保持生物多样性,维护生态廊道。例如,修建穿村而过的公路时,为避免炎热夏季沥青路面对蚂蚁造成伤害,路面上每隔一段距离要预留缝隙作为蚂蚁安全迁徙的路径,这些细节令人印象深刻。

      ■启示

      有人认为,我们和德国情况不同,这些理念不适应我国目前的发展阶段。但是近年来,备受垃圾围城、雾霾侵袭、土壤和水资源环境污染之扰的社会公众,越来越意识到生态环境对长远可持续发展的重要意义。中央将生态文明建设作为中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的重要组成部分,今年9月,中共中央、国务院联合印发了《生态文明体制改革总体方案》,明确以建设美丽中国为目标,以正确处理人与自然关系为核心,以解决生态环境领域突出问题为导向,保障国家生态安全,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。在国土资源领域,耕地保护正逐步从单纯的数量向数量、质量和生态并重转变,绿色矿山建设、地质环境恢复治理等工作得到越来越多的重视。

      德国生态占补平衡的理念和实践,为我国生态国土建设提供了有益的参考样本,我们要在大力推进国土综合整治,实施山水林田湖生态保护和修复工程的过程中,更多地体现生态保护、修复的理念,以保持生态系统的和谐、持续与稳定。

      村庄革新

      传统继承与破旧立新之间的精明选择

      尽管人口负增长使德国经济社会发展受到严重制约,但人口的相对稳定,即农村人口未大量流失到城市恰恰是德国乡村发展的活力源泉。这一方面得益于城乡等值化发展理念引导下乡村创造的优质生产、生活条件,另一方面,村庄革新让乡村的地方特色、自然环境、传统历史文化等尽可能保持原有风貌,人与家乡的情感纽带也同样被保留了下来,很多人往往愿意留在家乡发展,有的即使年轻时离开故土也愿意老来还乡,寻找儿时的记忆。保护中革新的村庄发展理念让这一切成为可能。

      以巴伐利亚州为例,自上世纪50年代起,州政府就制定了“村镇整体发展规划”,通过规划来控制村镇革新,包括调整地块分布、改善基础设施、调整产业结构、保护历史文化、整修传统民居、保护和维修古旧村落等。尽管公众参与力度越来越大,但在项目实施中,政府仍比较注重发挥其引导作用。如对农村居民点建设,政府力主避免过多建设现代化建筑,而是推崇和谐的村庄建筑设计,尽可能翻修和再利用具有历史价值的建筑。因此,当村民居住30年以上的旧居需要翻新扩建时,政府便会提出,如果在既有风格的基础上扩建,那么政府会补贴30%左右的开支,如果建筑风格改变,可能会影响村落的协调性,那么政府补贴会大打折扣,甚至不予批准。

      ■启示

      长期以来,我国农村发展滞后,农村的生产、生活条件与城市差距较大,一些村居民舍甚至只能满足遮风挡雨的基本功能。随着经济社会发展,新农村建设、美丽乡村建设等重大工程陆续实施,更多的农民住上了安全、舒适的住房,但与此同时,千村一面的问题不断出现,村落“军营式”、村居“火柴盒”的模式在不同乡村被机械复制,乡村之美消失殆尽。村民在上楼与被上楼的过程中,感受到猪圈、鸡笼、菜地、场院等传统村居功能丧失带来的诸多不便,一些具有保护价值、不可复制的传统古旧村落被破坏,造成了无法挽回的损失。

      借鉴德国经验,我国乡村建设应更加注重对村庄的保护性革新,寻找传统继承和破旧立新的均衡点,避免大拆大建,大力发展有历史文化记忆和地域民族特色的美丽乡村,让田园风光、农家情趣永驻乡间,留得住乡韵、记得住乡愁,保护好记忆中的故园,把乡村建设成为耕读文化、田园文化、乡土文化的永久载体。

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