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法国农村土地制度及流转制度历史变迁大解读

    法国农村土地制度发展大致分为3个时期:第一时期,1789 年大革命前的封建领地制经济;第二时期,1789 年法国大革命爆发后的小农经济;第三时期,20 世纪20 年代开始的现代农村土地制度的构建。

      法国原是一个农业长期落后的国家,但在战后用了二十多年的时间迅速实现农业现代化,1960年—1980年,农业总产值增长近四倍,粮食产量翻了一番。究其原因,土地私有制度下,以土地集中为核心的土地流转制度发挥了重要作用,土地规模效益得到大幅提高,目前,法国有六成以上的农业用地以租赁方式经营。

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      一、法国土地制度变迁

      法国农村土地制度发展大致分为3个时期:第一时期,1789 年大革命前的封建领地制经济;第二时期,1789 年法国大革命爆发后的小农经济;第三时期,20 世纪20 年代开始的现代农村土地制度的构建。

      1. 1789 年大革命前的封建领地制经济

      在1789 年的大革命前,法国处于封建领地制经济时期。其领地的特点是禁止私人圈占土地,实行公共放牧和强制性轮作制度。领地和份地的结合是法国封建领地制的土地占有形式的主体。领主是土地的所有者,同时又是领地的统治者。封建土地的农民大致分为自由佃农和农奴两种。前者与领主无人身依附关系,后者对领主有一种固定的人身依附关系。13 世纪后,领主普遍减少了由自己经营的领地,将土地分成小块租给农民耕种,从而形成了法国封建土地制度的一个特点:领主一般不直接经营土地。

      2. 1789 年法国大革命爆发后的小农经济

      1789 年爆发的法国大革命,摧毁了旧的封建土地关系,通过暴力将贵族和教会地产分给农民,在农业中广泛建立起了以小块私有土地为基础的小农经济。在大革命后,农村中高利贷活动十分猖獗,到了19 世纪,法国农民开始了两极分化的过程,很多农民破产,少数大土地所有者组织起了资本主义式的大型农场。

      3. 20 世纪20 年代开始的现代农村土地制度的构建

      第一,法国政府在将小农场土地合并的同时,限制土地过度兼并。政府规定,对农村土地使用和转让时,私有农村土地一定要用于农业,不准弃耕、劣耕和在耕地上进行建筑。对于弃耕和劣耕者,国家有权征购,提高土地税或让其出租。政府明确规定土地转让不可分割,该块土地只能整体继承或出让。

      第二,建立土地市场管理机构——土地事务所,并建立土地银行。土地的转让和出租必须经过管理机构批准,不获其批准,土地转让无效。土地事务所对小块土地有先买权,整治合并后,卖给有经营前途的农民。土地银行购买土地后,再租给农民,订立长期租约,以刺激投资;第三,现阶段法国土地流通的特点是将土地市场分为市地市场和农村土地市场,市地市场以建设用地流转为主,农村土地市场以农业生产用地流转为主。

      二、法国土地流转状况

      1.小农土地私有制度

      介绍法国土地流转状况前,先来看看法国的土地制度演变。法国是以土地私有制为主体的市场经济国家,土地制度的历史转折点是1789年法国大革命。在1789 年的大革命前,法国处于封建领地制度。全国人口约2500百万,其中农民有2200百万,约占总数的90%。全国约有三分之二的土地为国王、僧侣和贵族所占有。

      直到法国大革命爆发,尤其是雅各宾派上台之后,连续颁布了三项土地法令,农民才开始真正取得土地所有权。

      1793年6月3日,雅各宾政权颁布法令,将没收自逃亡贵族的土地和王室、僧侣的土地分成小块进行拍卖,土地的价款可以分10年支付,使得大量资产少的农民从拍卖中获得了土地所有权。

      1793年6月10日,雅各宾政权发布《分配公有土地法令》,规定凡在贵州农用地商住地工业地在最近200年内从农村公社夺去的一切公有土地以及可资利用的牧场和森林等,都必须归还农村公社。如果农村公社中有三分之一的居民赞成,就可以把公有土地按人口进行分配。这样,在1973年大量土地都被分掉,几十万农民变成了小块土地所有者。

      1793年7月17日,雅各宾政权颁布《全部和无偿地废除封建义务》,提出无偿取消旧日的一切封建义务。

      这三项土地法令施行后,基本结束了法国的封建制度,形成了广泛的小块土地私有制度。

      2.土地流转以土地集中为核心

      这种以小块土地私有制为基础的小农经济在法国持续了100多年,农地细碎化和分散经营成为阻碍农业发展的根本因素。直至1955年,法国的农地还具有明显的“两小”特点:一是农户土地面积小,在全国228.57万个农场中,土地在10公顷以下的127.72万个,占农场总数的55.9%,二是地块小,总面积3400万公顷的土地分割成7600万地块,平均每块地仅0.45公顷。

      二战后,法国政府意识到小农所有的土地不利于农业现代化发展,颁布了一系列政策法规促进土地流转与经营集中,提高土地规模效应。法国农村土地流转形式多样,包括土地所有权流转、土地使用权流转和农村土地用益物权流转。1804年颁布的《法国民法典》第581条确立了农村土地的用益物权,包括出租、买卖、无偿转让和抵押等多种形式。

      (1)1960年,法国政府发布《农业指导法》,实行层级补助方法,按土地流转的性质、面积对农民实行不同的补助金额。为了加速土地流转,法国政府除了对流出土地的农民进行财政补贴外,对流入土地达到规模标准者给予优惠的信贷政策。如免费登记和低息贷款等。

      《农业指导法》还要求各省成立“土地整治与农村安置公司(SAFER )”。SAFER是政府监督的非营利性民间机构,是农村土地流转的中介机构,作用是购买小块土地或农场,以合并、交换或整治工程的方法,转卖给大农场主或有经营能力的农场主(在5年以内将这些土地重新出卖),促进土地集中。据统计,1963年至1982年间,SAFER共收购145万公顷土地,占同期土地市场交易量的20%。

      (2)1962年法国政府颁发《农业指导法补充法案》,设立“调整农业结构社会行动基金”,一方面,对65岁(后将年龄放宽至55岁)以上退休人员并放弃土地经营或自愿让出土地者,发放“离农终身补贴”,促使44万老年农民退出农业生产,放弃土地,由此腾出900多万公顷土地,占全国农地的25%;另一方面,对于转业来经营农业或扩大农场规模的青年农民,给予大量的财政补贴。如1982年,到山区经营农场的青年,可得到13.5万法郎的补贴。。

      (3)除此之外,法国还通过一些法律上的规定来保护土地,促进土地的流转。如私有农地一定要用于农业、不准弃耕、劣耕,如有违者,国家有权征购土地,提高土地税或令其出租;土地只能整体继承或流转,包括地上附着物,不能分割流转规定新建农场的最小面积为25hm2,以确保规模经营。

      三、法国农地流转制度发展的关键因素

      法国目前的农村土地流转制度在国际上较为成熟,主要归因于健全的农业财政政策和完善的中介组织这两大关键因素。

      1.健全的农业财政政策

      财政政策是一个国家宏观调控的重要手段,法国的财政政策对土地流转有着重要的调节作用。一方面直接提供资金支持,如财政补贴和信贷融资等,财政补贴向大规模农场进行倾斜,对大农场主提供无息贷款,对主动兼并或实行联合经营的农户减免税款,另一方面,在社会保障体系制度上向离地农民倾斜,设立“离农终身补贴”等专项资金鼓励和保障农民提前退休,为土地流转创造外部环境。

      2.完善的中介机构组织

      完善的中介组织是推动法国土地高效流转的重要因素。比如由法国28个土地管理和农业设施机构所组成的SAFER,SAFER作为非营利机构,目的是为了推动农村土地流转而非经济利益最大化,它的职能包括管理土地流转交易、促进土地和农业的平衡及可持续发展。

      农民在进行土地流转交易前,必须通知SAFER,如果SAFER认为买卖或利用不合理,它就会提出收购农民的土地,SAFER具有优先购买权,购买的目的是为了更好地实现土地的高效利用。另外,法国农村土地流转手续复杂,涉及法律法规较多,SAFER作为一个专业机构帮助土地流转双方提供土地的价值评估、法律咨询以及为托管交易土地等服务。

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