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印度莫迪政府土地改革失败启示

    执行社会影响评价。但由于这一提案被迫中止,印度现行的土地征用制度还将持续制约印度工商业的发展。

      执行社会影响评价。但由于这一提案被迫中止,印度现行的土地征用制度还将持续制约印度工商业的发展。

      对我国土地制度改革的启示

      综合分析印度政府推动土地征收法改革历程,可为我国正在推进的农村土地制度改革提供以下启示:

      土地制度改革进程必须与所处的经济社会发展阶段相适应。以往的诸多改革经验早已表明,任何制度或政策的改革都离不开其所处的社会经济发展阶段,这是判断改革基本面的重要条件,更是支撑改革成败的基础。印度作为世界新兴经济体,与我国一样保持着较高的经济增长水平,但从社会发展进程看,印度人均国内生产总值明显低于我国,特别是农业在国民经济中的比重仍占近20%,加上印度人多地少,大部分农民的生计高度依赖于土地。印度政府为加快工业化进程和基础设施建设,对农民土地征收拟采用加大强制性法定条件的做法,显然已经触及到农民生计底线和承受能力,因此,该做法受到了农民的强烈抵制。

      土地改革路径选择渐进方式仍有必要。渐进式改革是我国以往改革成功的重要经验。印度此次土地改革的失败告诉我们,坚持“渐进式”改革原则依然十分必要。征地制度改革关系利益者众多,特别是涉及社会稳定和风险评估等关键性程序,涉及补偿方式的设定及调整,必须审慎探索并保持制度相对稳定,更不能选择跳跃式、断崖式改革方式。如印度现行的土地征收法正式实施才一年多的时间,其中“须得到80%或70%土地所有者的同意和必要的社会影响评价”两个重要环节的设定,使土地征收的条件变得极为严格,这也是符合印度当前经济社会发展现状的。而刚执行这么短的时间就提出要免除这两项规定,显然过于“突然”,从而引发了利益相关者的激烈反对。如果莫迪政府此次改革提案步子小一点,将需要得到土地所有者同意的比例调整幅度小一些,或是仍然保留征前社会影响评价等,并且解决好被征地农民失地后的后顾之忧,或许民众接受程度会好一些,土地改革提案的推进或许还有转机。印度这次土地改革失败的教训警示我们,在推进土地制度改革过程中,一些重要领域和关键环节还须慎重,要做到稳中求进。

      土地制度改革的顺利推进始终离不开相关领域的配套改革。土地制度改革涉及国家或区域社会经济发展的方方面面,以往改革证明,单纯推进土地制度改革会面临诸多现实阻碍,往往改革效果不佳。为此,中央明确要求要增强改革的系统性、整体性、协同性,就是为了保障改革取得好的效果。深入分析印度的这轮土地制度改革,似乎并没有看到莫迪政府为了推动此次土地改革而制定一揽子配套改革和保障方案。如果设想一下,印度在推出强制征收土地这一修正法案的同时能够辅以相应的保障农民权益和长远生计的制度措施,或许民众接受修正法案的可能性会大许多。这一教训也为我们今后的改革提供了启示:在推进土地制度改革的过程中,不能就土地而论土地,而必须将土地制度改革放在国家经济社会发展的大局中谋划和部署,立足现实国情和经济社会发展阶段来综合评判土地制度改革与关联制度协同配套关系,消除土地制度改革可能产生的不利影响。

      印度土地征收法有关环节的规定,为我国土地征收立法提供了借鉴。印度是为数不多拥有土地征收法的发展中国家,其土地征收法制化进程快于我国。如印度土地征收法在立法中确立的有关不同的项目涉及征收时设定不同的被征地者同意比例、征地社会影响评估、根据不同情况确定不同的征地补偿与安置方式等,都值得我国在改革中认真研究借鉴,对于我国目前正在推进的农村土地制度改革,如何在试点后通过立法体现关键环节的改革成果,是一个重要的启示。

      (作者分别就读和供职于北京农用地商住地工业地大学经济学院,国土资源部调控司,南京农用地商住地工业地大学地理与海洋科学学院)

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