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利害关系人能就征地公告或补偿安置方案公告起诉吗?

    利害关系人可就征收公告或征地补偿安置方案公告提起行政诉讼吗?近期,最高人民法院发布相关判例进行了明晰。

    根据《土地管理法》第四十六条的规定,国家征收土地,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据上述规定,土地征收和安置补偿过程中都需要发布相关公告,让权利人知悉相关行政行为,并有机会提出意见。那么,利害关系人可就征收公告或征地补偿安置方案公告提起行政诉讼吗?近期,最高人民法院发布相关判例进行了明晰。


      征地补偿安置方案公告是否可诉?


      案 情


      刘某以湖北农用地商住地工业地武汉农用地商住地工业地市黄陂区政府作出的《征收土地补偿安置方案公告》(以下简称《补偿安置方案公告》)程序和实体违法为由,向湖北省武汉市中级人民法院提起行政诉讼,请求确认黄陂区政府作出该《补偿安置方案公告》的行为违法。


      一审法院查明:黄陂区政府于2014年3月8日作出《补偿安置方案公告》。刘某从2014年3月11日起,先后参加了盘龙城经济开发区龙王庙村周家田湾公共土地面积分配方案会议、周家田湾公共土地面积人头部分补偿分配会议、周家田湾土地补偿分配方案会议,并均在上述分配方案上签字,且领取了公共土地面积的征地补偿款11.82万元和公共土地面积人头部分补偿款7.52万元。


      一审法院认为:黄陂区政府于2014年3月8日作出的《补偿安置方案公告》,载明了公告期至2014年3月23日届满。同时,刘某从2014年3月11日起,先后参加了公共土地面积人头部分补偿分配会议及土地补偿分配方案会议,并领取了部分补偿款项。刘某此时应当知道该公告的具体内容及公告期限。由于上述行政行为发生在修改后的《行政诉讼法》实施之前,故应当适用修改前的《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出,法律另有规定的除外”的相关规定,刘某于2015年11月9日针对上述补偿安置方案公告提起行政诉讼,已超过了法定起诉期限。该院依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)项规定,裁定驳回刘某的起诉。


      刘某不服一审裁定,向湖北省高级人民法院提起上诉,请求撤销一审裁定,由一审法院继续审理。


      二审法院认为:根据一审查明事实,黄陂区政府2014年3月8日作出被诉《补偿安置方案公告》之后,刘某签字同意,并领取了相应补偿款,其主张对补偿安置方案不知情的理由明显不能成立。其起诉请求确认黄陂区政府作出的《补偿安置方案公告》程序违法,缺乏事实根据。刘某主张被诉征收土地补偿安置标准低于法定标准、《补偿安置方案公告》实体违法。对此,根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,刘某对补偿安置标准不服,应由黄陂区政府协调;协调不成,应交有权机关裁决。其未经协调、裁决,直接提起行政诉讼,违反前述规定。根据《行政诉讼法》第四十九条第(四)项的规定,刘某的该项诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定以刘某的起诉超过法定起诉期限为由驳回其起诉,适用法律不当,应予纠正,但处理结果正确。该院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。


      审 理


      刘某不服裁定,向最高人民法院申请再审。


      最高人民法院审查后认为,刘某的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形,依照《行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定驳回再审申请。


      分 析


      最高人民法院认为:征地补偿安置方案公告的主要内容是土地行政主管部门拟定的补偿安置方案,该补偿安置方案需经过批准以后予以组织实施。该公告的目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法,并有机会提出意见。据此,征地补偿安置方案公告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿安置方案的载体,不会对被征收人的安置补偿利益产生影响。征地补偿安置方案公告若改变拟定征收补偿安置方案的内容,使得权利人对补偿安置方案的内容产生认知错误,影响其提出意见并实际侵犯其合法权益的,则具有可诉性。本案中,没有证据证明被诉《补偿安置方案公告》改变了补偿安置方案的内容,该被诉《补偿安置方案公告》未对再审申请人的实际权益产生实质影响,不具有可诉性。原审裁定驳回刘某的起诉,并无不当。


    本文摘编自(2016)最高法行申4024号行政裁定


      征收公告是否可诉?


      案 情


      孙某系黑龙江农用地商住地工业地大庆农用地商住地工业地市让胡路区富强村(以下简称富强村)村民。2009年2月21日,大庆市政府作出《征收土地方案公告》(以下简称1号《征地公告》),将经黑龙江省人民政府批准的征收土地方案内容和有关事项予以公告。1号《征地公告》张贴在村委会。孙某的房屋坐落在1号《征地公告》征收范围之内。因与孙某未能达成房屋拆迁安置补偿协议,大庆市土储中心申请大庆市房产管理局予以裁决,大庆市房产管理局于2010年作出庆房拆裁字〔2010〕第165号房屋拆迁裁决,对孙某房屋予以货币补偿和住房安置,并将补偿款提存。2010年7月23日,大庆市让胡路区城市管理局对孙某的房屋作出《限期拆除决定》。后孙某的房屋被大庆市让胡路区城市管理局强制拆除。孙某于2015年5月7日向大庆市中级人民法院提起行政诉讼,请求确认大庆市政府作出的1号《征地公告》违法,赔偿因违法征地及强拆造成的经济损失。


      大庆市中级人民法院(2015)庆行初字第20号行政判决认为,本案中,涉案土地的征收方案经国务院批准后,国土资源部已经作出国土资函〔2008〕412号相关农用地转用和土地征收方案的批复。大庆市政府作出1号《征地公告》,内容及程序均符合《土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定,原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。因大庆市政府作出的1号《征地公告》合法,且庭审查明大庆市政府没有实施强拆行为,故对于孙某的行政赔偿请求不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决驳回孙某的诉讼请求。孙某不服,提起上诉。


      黑龙江省高级人民法院终审判决驳回上诉,维持一审判决。


      审 理


      孙某不服终审判决,向最高人民法院提出再审申请。


      最高人民法院经审查认为,孙某的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)、(六)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定驳回再审申请。


      分 析


      最高人民法院经审查认为,《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定,对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为,不属于行政诉讼的受案范围。县级以上地方人民政府根据《土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定,依法发布征收公告的行为,仅仅是将批准征地机关,批准文号,征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准,农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为,对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为,而非征收公告行为。因此,征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。但是,被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的,属于人民法院的受案范围。


      本案中,孙某请求确认大庆市政府1号《征地公告》违法,其实质是对征收公告行为的合法性提出质疑。一、二审判决认为1号《征地公告》内容与国土资源部征地批复及黑龙江省人民政府相关通知内容相一致,公告主体、程序合法,判决驳回孙某的该项诉讼请求,认定事实清楚,适用法律、法规正确,审判程序合法,予以支持。孙某主张1号《征地公告》违法,没有事实和法律根据。孙某还认为,一、二审判决遗漏其关于违法征收土地和强制拆除房屋行政赔偿的诉讼请求,但其该项诉讼请求实为对违法征收行为和强制拆除房屋行为造成损失单独提起的行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》第九条规定,赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼,人民法院不予受理,且孙某也没有证明相关行为已经被确认违法的证据。因此,孙某以此为由申请再审,理由不能成立。综上,裁定驳回孙某的再审申请。

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