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农村土地“三权分置”改革怎么实现?看看来自日本的经验

    拥有土地所有权的日本农民有出售或出租土地的权利,但日本的土地流转并不顺畅。我们可以从走在前头的日本汲取经验教训,以更好地实现“三权分置”改革的目标。

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    根据日本的经验教训,在土地细碎化且农民具有惜土情结的条件下,不断强化农民的土地权利,可能会适得其反。“三权分置”改革应警惕走入“日本陷阱”。

     视觉中国 资料图


    日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提出实施意见。文件指出“三权分置”改革“有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。”关于农业现代化,社会上一直流行着一种观点,只有赋予和保护农民流转土地的权利,才能推进土地流转、实现农业现代化。人地资源禀赋、历史发展过程与我国相似的日本也存在相同的问题。拥有土地所有权的日本农民有出售或出租土地的权利,但日本的土地流转并不顺畅。我们可以从走在前头的日本汲取经验教训,以更好地实现“三权分置”改革的目标。


    日本推进土地流转的经验教训


    日本在1970年代已经步入发达国家行列,国民经济高度发达,大量农业人口实现非农化转移。1970年日本城市化率超过70%,农业劳动力只占劳动力总量的14.7%。并且日本从1970年开始创设农业人养老金制度,为退出农业经营的农民提供养老保障。农民在1970年就不再依靠土地获得就业和社会保障,日本具备了推进土地流转的经济政治基础。日本采取土地私有制,土地是农民的私人财产,农民作为独立土地权利主体通过市场化方式流转土地使用权


    农业现代化也是政府的重要任务。为推进现代农业发展,自60年代以来日本政府一直将土地流转、扩大土地经营规模作为农地制度改革的目标。1970年后日本逐渐建立起了以使用权流转为中心的农地制度,并在各个时期的税收、财政补贴、信贷等方面进行了大量投入。具体而言,日本政府通过制度改革、资金支持、组织建设等多种方式推动土地流转。在制度改革层面,日本通过土地所有权与使用权的分离扩大土地经营规模,“耕者有其田”自耕农制度逐步瓦解,农地产权制度和农业经营制度的重心转向农地使用权流转。在资金支持层面,2001年日本对养老金政策进行了根本性修改,为所有的农业经营者提供养老保险。2012年日本政府出台“地域农业基本计划”,为该计划投入了12亿日元。在组织建设层面,日本政府还通过设定集体使用权和给予一定的资金扶持,利用地方社会和村庄共同体的组织功能调整农地关系。


    2011年日本劳动力人口中农业人口比重为2.5%左右。但总体来看,日本土地经营规模的扩大以及为这一目的的农地流转却不尽如意。土地流转比例很低,1975年为5%,直到2000年左右才达到16%,而所有人自己耕作的自耕地的比率则很高。日本拥有耕地的非农户从1990年的77.5万户增加到2010年的137.4万户,占总农户数的比例从10%提升到27%。但非农户数量增加并没有扩大土地经营面积,2013年日本除北海农用地商住地工业地道外的户均耕地面积仅有22.8亩。并且日本增加的主要是畜牧业的土地面积,水稻种植农户的经营规模从1960年的11.55亩增加到2005年的14.25亩。


    可以说,土地不再承担农民的就业和社会保障功能,日本具备扩大土地经营规模的政治经济条件。并且日本政府也投入了大量的财政资金和政策资源推动使用权流转。但由于农户拥有小块土地的所有权,使得小规模、分散化的土地难以实现集中连片流转。在农村人口已经充分非农化转移的条件下,原先的农村人口仍然占有小块土地,这成为日本农业现代化的根本性制约。


    由于日本农民拥有对土地的私人财产权利,即使在农村人口充分非农化转移的情况下也无法实现土地集中连片流转、扩大土地规模经营,这可以称之为土地流转的“日本陷阱”。实际上采取土地私有制的小农经济国家都走入了这个陷阱。


    强化土地承包权的产权强度可能会适得其反


    很多人认为,为促进承包地经营权流转,必须把农户承包权做大做实。唯其如此,方能令承包户放心地流转土地。受此理念的影响,当前“三权分置”改革的着力点是不断提高农民承包权的产权强度。一是赋予农民土地流转的处分权利,二是土地确权登记颁证工作将农民的承包权固定在特地的地块上,三是将承包经营权设置为用益物权。这样土地承包权实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变。在农业经营和土地流转上,中国农民获得了与日本农民基本相同的土地权利。


    根据日本的经验教训,在土地小规模、分散化占有条件下,如果强化土地的私人财产权利属性,会阻碍经营权流转。我们在农村调查发现,随着农民的土地权利日益私人财产化,日本土地流转的困境在我国农村也普遍存在。


    一是土地成为农民的私人财产,农民将土地作为保值增值手段,或者作为“乡愁”、家产等保留,宁愿抛荒也不愿意将土地流转出去。在城市化扩张时期,农民普遍存在征地预期,即使不耕种土地也坐等土地升值。东亚社会农民普遍存在惜土情结,土地不仅仅是纯粹是生产要素,还是农民的家产、祖业,还寄托着农民的家乡观念。农民即使不愿意耕种土地也不一定将土地流转出去,这使得弃耕撂荒与土地流转率低并存。2010年日本抛荒耕地面积为39.6万公顷,占全国耕地总面积的10%左右。


    二是农民成为“二地主”,凭借其强大的土地承包权利提高土地租金,导致“地租侵蚀利润”的后果。我们在上海农用地商住地工业地农村调查发现,每亩土地扣除生产成本后的纯收益只有1000多元。但当地的土地流转租金普遍高达800-1000元,甚至有的土地租金达到1500元。某村有土地2700亩,土地租金每亩1000元,由于没有人愿意流入土地,只能由村集体和区农委代为管理。甚至有些农民要求地方政府给其安排工作和提供养老保险,否则其不流转土地致使所有农民的土地都无法流转。土地承包经营制度成为一项保护“二地主”收租的权利,而不是保护实际耕种土地的经营者的权利。


    三是农民日益强化的土地权利更加难以整合,阻碍土地集中连片流转。不同农民流转土地的意愿不同,在流转意愿上,有的农民愿意耕种土地,有的农民愿意流转部分土地,有的农民愿意流转全部的土地,有的农民视土地租金高低决定是否流转土地;在流转时间上,有的农民愿意长期流转,有的农民愿意短期流转,还有的农民只是季节性流转。在土地细碎化条件下,农民的流转意愿不同,导致土地分散化流转。由于土地流转不集中连片,不少种田大户因此放弃了土地流转和规模经营。我们在湖北农用地商住地工业地沙洋县调查发现,赵某在赵村7组流转土地170亩,涉及到22户,有2户不愿意流转。赵某不仅在土地流转过程中要依赖村干部与农民协调各种关系,而且在土地利用过程中与没有流转土地的农户产生了很多纠纷:病虫害防治不一致,排灌纠纷,机械过田毁苗等。赵某经营1年就放弃了土地流转,部分土地只能抛荒。


    虽然“三权分置”改革强调落实集体所有权,但日益强化的承包权“所有权”化,客观上虚化了集体所有权,使农民集体丧失了统分结合双层经营体制中的集体统一经营功能。由于土地小块占有,“三权分置”改革强调保护农民的土地承包权利,反而致使农民的流转权利难以实现。这实际上是陷入“保护农民权利反而损害农民利益”的悖论。并且由于土地承包权做大做强,导致土地租金过高、土地分散化流转,降低了经营者流入土地的积极性。可以认为,“三权分置”改革以强化承包权为手段,反而架空了集体所有权,僵化了土地经营权。


    落实集体所有权是出路


    我们在农村调查中发现,一些农村地区通过落实集体所有权,发挥集体的资源配置功能,实现了土地的集中连片流转。以安徽农用地商住地工业地省繁昌县为例,农民拥有是否进行土地流转的选择权,农民集体根据农民的意愿配置土地资源。愿意耕种土地的农民从集体获得连片的承包地,农民集体将外出务工农民的土地集中连片流转出去,外出务工农民获得土地租金。农民集体每5-10年重新调整一次,重新集结农民流入、流出土地的意愿。


    农民的意愿和利益并不是一成不变的,例如,对于外出务工的农民而言,重要的不是对特定地块的承包权利,而是返回农村时继续耕种土地的权利。繁昌县的做法是根据农民的不同意愿以不同的方式实现农民的土地承包权,这种灵活性与农民需求的差异性和变动性相匹配。需要耕种土地的农民可以获得集中连片的承包地,并且在需要进行土地流转时候可以将土地流转出去。外出务工农民的土地承包权价值化,可以获得土地租金,并且以后返回农村时可以继续耕种承包地。


    经营者可以获得三个方面的好处,从而真正激活了土地经营权。一是经营者只需要与村集体谈判,不需要与几十上百个甚至上千个农民谈判,从而降低了土地流转的交易成本。二是集体统筹资源配置,解决了农民土地流转差异性导致的土地流转分散化和“插花地”问题,经营者可以获得集中连片的土地。三是土地流转期限为5-10年,稳定了经营者的生产预期。在分散化土地流转阶段,繁昌县一个家庭农场只能经营50亩左右的土地。这既是由于家庭农场主无法与数量众多的农民谈判,获得足够数量的土地,更主要的原因是土地流转不集中连片限制了农业经营规模。在集中化土地流转阶段,繁昌县家庭农场的土地经营面积一般在100-300亩之间。


    这种土地流转模式的核心在于真正有效落实了集体所有权配置土地资源的权能,最大限度地实现了土地承包者的利益,激发了土地经营者的积极性。这种土地流转模式实现了公平与效率的有机统一。土地承包权根据公平原则分配,农民有耕种土地的权利,外出务工农民不耕种土地可以获得土地租金,实现了土地的公平分配和农村社会的稳定。土地经营权按照效率原则分配,农民集体通过市场化方式将农民不愿意耕种的土地流转给规模经营者,促进土地利用效率的提高。土地集体所有制可以很容易地解决人地分离问题,在农村人口没有完全非农化转移的条件下可以实现土地集中连片流转。


    农民集体配置土地资源的合法性在于,我国采取土地集体所有制,土地是集体的公共生产资料,而不是农民的私人财产,集体可以根据农民的需求配置土地资源。相反,日本采取土地私有制,村庄共同体或者村社没有配置土地资源的权利,细碎化的土地资源难以有效整合,以分散农民为主体流转土地难以扩大土地经营规模。


    根据日本的经验教训,在土地细碎化且农民具有惜土情结的条件下,不断强化农民的土地权利,可能会适得其反。繁昌的经验实践表明,发挥集体的土地资源配置功能,实现土地的集中连片流转,可以更好地实现土地承包者和经营者的权利。“三权分置”改革应警惕走入“日本陷阱”,其改革目标的实现取决于如何真正有效地落实集体所有权及其土地资源配置功能。
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