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著名经济学家说《土地管理法》:农村宅基地收回不对,应通过市场转让

    本文为原中央政策研究室副主任、中国国际经济交流中心副理事长、十大著名经济学家之一的郑新立于2017年8月17日在中国国际经济交流中心举办的第98期经济每月谈“对国土资源部《土地法(修正案)》的讨论”上的演讲。

      本文为原中央政策研究室副主任、中国国际经济交流中心副理事长、十大著名经济学家之一的郑新立于2017年8月17日在中国国际经济交流中心举办的第98期经济每月谈“对国土资源部《土地法(修正案)》的讨论”上的演讲。


      我发言的题目叫:《土地管理法(修正案)》应体现改革成果。


      通过修改现行法律中已过时的内容为改革扫除障碍,或将重复的改革上升为法律,促进改革。这是处理立法与改革关系的重要原则。国土资源部最近公布的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》征求意见稿(以下简称为“修正案”)在一些重要内容上,与党的十八届三中全会决定(以下简称《决定》)的精神和改革试点的成功经验存在明显不一致的地方。


      一、农村退出宅基地使用权,应通过市场转让,不应由村集体收回再分配。


      《决定》明确指出,保障农户宅基地用益物权,改革农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。这里有两点是明确无误、不可更改的,即宅基地的用益物权和住房的财产权都归农户所有。由于住房和宅基地组合在一起才具有商品属性,才能有使用价值和交换价值,因此《决定》所说的住房财产权的抵押、担保、转让,自然包括宅基地使用权的抵押、担保、转让。


      然而,修正案第64条第6款规定,进城居住的农村居民腾退出的宅基地,可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购,主要用于满足本集体内部的宅基地再分配,或者是根据国家有关规定整理利用。用“协商回购”取代“市场转让”,并把再分配的范围限定在本集体内部,这就完全否定了农户对宅基地的用益物权,否定了包括宅基地在内的农民住房的商品属性。


      众所周知,由于改革以来农村人口减少了3亿多人,农村住宅大量闲置,出现了大批“空心村”。据人民日报6月18日对宅基地制度改革试点县的报告,题目叫“沉睡的资源要唤醒它”。报道里讲安徽农用地商住地工业地金寨县宅基地整理后节约占地78%,江西农用地商住地工业地余江县农村一户多宅占40%。闲置房、危房、倒塌房3.85万栋,相当于农村总户数的52%。全国农村人均占有建设用地现在是城市人均的3倍多,农村集体经济内部不仅没有对住宅建设用地的需求,而且有大量的住宅建设用地亟待转让和利用。


      修正案枉顾这一事实,规定腾退的宅基地主要是在集体内部分配使用,既违背了商品交换原则,又违背了市场供求规律。


      二、建立城乡统一的建设用地市场,必须建立农村建设用地减少与城市建设用地增加的市场转换机制。


      在工业化、城市化过程中,城市人口增加和农村人口减少是一个客观规律。《决定》提出要打破城乡二元结构,建立城乡统一的建设用地市场,正是适应了这一规律的要求,应当推行城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策,通过市场交换和土地规划部门跨区域的调节,既使退出宅基地的农民获得财产性收入,又能满足城市新增建设用地的需要,降低城市房地产价格。


      为什么美欧发达国家城市房价低于我国的大城市,原因在于它们有一个城乡一体化的房地产市场,保证了城市新增建设用地的供给。同时,所有发达国家的经验还证明,在城市化过程中间,耕地都是增加的,我国也不会例外。


      金寨县共有1.45万户退出宅基地,已经腾退复垦宅基地2.3万亩,新增耕地1.8万亩。经国土资源部批准,拿出10800亩集约建设用地指标,在省域范围内的建设用地市场交易,平均每亩售价49万元,既使农民收益,又大幅度降低了城市建设用地的价格,从而降低了企业的成本和城市的房价。


      全国农村宅基地共有2.5亿亩,如果按照金寨的价格来计算,潜在的市场价值超过100万亿元。以农村土地为抵押,打造一个融资平台,未来几年撬动几十万亿元银行贷款和社会投资等城市资本下乡,投入到农业现代化、新农村建设、农民工市民化和特色小镇建设上来,必将激发出经济增长的巨大新动能。迅速改变城乡发展差距拉大的状况,为2020年全面建成小康社会和跨入高收入国家提供强有力的保证。


      三、适应劳动力全国流动的需要,应建立全国统一的建设用地市场。


      东部沿海地区作为农民工的流入地,中西部地区作为农民工的输出地,决定了沿海地区对建设用地的需求大于中西部,应当建立全国统一的建设用地市场,把中部地区农民工退出的农村建设用地指标出售给沿海地区。从全球来看,50%以上的GDP集中在沿海地带,我国人口向沿海集聚也是必然趋势。


      金寨的集约建设用地指标如果能够拿到全国统一的市场来销售,售价会高于每亩49万元,但肯定会远远低于目前沿海城市的地价。为了解决土地占好补劣和农产品运输成本的问题,应当以每亩土地标准的产量来确定土地当量,再乘以运输成本系数,然后进行交易。运用市场机制,总能找到补偿办法。


      《决定》提出要发挥市场对资源配置的决定性作用,土地作为重要的生产要素,不容置疑属于市场配置的范围。只有发挥市场对土地配置的决定性作用,同时更好的发挥政府作用,才能实现土地资源的节约、集约利用,唤醒农村沉睡的庞大资源。


      总之,《土地法(修正案)》应成为推动改革的利器,不应为改革设置障碍。习近平总书记最近在迎接十九大专题研讨班的开班式讲话中也强调,为了实现2020年全面建设小康社会的目标,要抓重点,补短板,强弱项,农业和农村正是这样的短板和弱项。


      怎么加强这个短板和弱项?十八届三中全会关于农村土地制度的改革提出了有效的措施。可以说,十八届三中全会决定集中体现了习近平同志关于改革的思想,我们要同以习近平同志为核心的党中央保持一致,就应当不折不扣地贯彻落实党的十八届三中全会的决定,以农村土地制度改革为核心,推进农业现代化、新农村建设、农民工适龄化和特色小镇建设,这样为2020年缩小城乡收入差距,全面建成小康社会作出贡献。


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