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《土地管理法(修正案)》正制定集体建设用地入市办法

    由于国有与农村集体经营性建设用地入市在主体和目标尚有较大差异,对农村集体经营性建设用地入市管理不能完全照搬套用国有建设用地供应管理制度,需要再进一步总结研究试点经验。

    土地管理法(修正案)》(下称《修正案》)送审稿已上报国务院。

    8月17日,在中国国际经济交流中心举办的《土地管理法(修正案)》讨论活动上,国土资源部政策法规司司长魏莉华表示,在今年5月23日国土资源部将《土地管理法(修正案)》草案向全社会公开征求意见后,社会各界向国土部提出262人次、累计840条修改意见。

    在征求意见结束之后,国土资源部对修正草案进行了18处修改,并在7月27日将《土地管理法(修正案)》送审稿正式上报国务院审议。

    作为《土地管理法》继1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第三次修正之后的第四次修改,在包括“三块地”改革在内的土地制度改革加速,土地开发利用对经济增长拉动的边际作用减弱的背景下,本次《修正案》的核心思想与修订逻辑,受到各方关注。

    维持土地用途管制为核心的框架体系

    本次《修正案》仍将维持土地用途管制为核心的框架体系,坚持最严格的耕地保护制度。

    魏莉华介绍,在坚持改革决策和立法决策相结合、坚持稳中求进的总基调,和坚持最严格耕地保护制度不动摇的前提下,此次修订涉及现行土地管理法的41个条文,并主要包括四大主要内容。

    第一,本次修订破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍,为农村集体经营性建设用地与国有建设用地同价同权、同等入市打下法律基础;第二是缩小征地范围,规范了征地程序,完善对被征地农民合理规范多元保障机制;第三是改革农村宅基地制度,保障和落实农民宅基地用益物权;第四是把土地管理改革的一些成熟做法,适当吸收到法律草案中,包括将国家土地督察制度、不动产统一登记制度上升到法律层面等。

    其中,落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革是此次修法的重点。

    21世纪经济报道记者注意到,这次修法虽然涉及面广,涉及现行土地管理法41条内容,但主要内容还是聚焦农村土地制度改革,涉及到农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地这三方面内容的,在修改补充条款中占了18条。

    在中国人民大学经济学院教授刘守英看来,土地改革要合理实现土地价值,让土地不再成为地方经济发展的“发动机”;同时,还需要改革土地指标管理体系与制度,最终推动土地制度从单向支持城市化,到支持城乡互动发展。

    集体经营性建设用地入市有待具体办法

    为农村集体经营性建设用地入市扫清法律障碍,被认为是此次《修正案》的最大亮点之一。

    《修正案》的新增第六十三条规定,“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用,并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法,由国务院另行制定。”

    而在现行土地管理法中,只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移时,建设用地可以入市。

    但《修正案》并未有更详尽的规定,而是指出:“集体经营性建设用地出让转让的办法,由国务院另行制定。”21世纪经济报道记者注意到,不仅是集体经营性建设用地,在此次《修正案》中,“三块地”各自管理条例的详细程度区别明显,这或许也反映了“三块地”改革进度的差异。

    中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心副理事长郑新立指出,农民退出宅基地使用权应通过市场转让,而不是由村集体收回再分配。此外,为了适应劳动力全国流动的需要,应建立全国统一、城乡统一的建设用地市场,和农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩的市场转换机制。

    而国土资源部相关人士也认为,此次《修正案》中,关于宅基地自愿有偿退出与农村集体经营性建设用地入市的相关修改,均属于原则性规定。

    对于“原则性规定”,魏莉华的解释是,对在改革试点过程中已经初显生机但是有待进一步发展的相关经验,均采取了原则性规定的方式,为进一步改革留白。

    联系到改革进度与修法关系,国土资源部土地利用管理司司长郑凌志解释了并未规定具体办法的原因。他表示,一是农村集体经营性建设用地入市还在试点阶段,试点是在试点地区内封闭运行,集体经营性建设用地入市制度还没有在全国铺开,制定具体办法的时机尚未到来。

    二是相关领域改革尚需深化衔接,土地市场的形成不仅涉及土地制度改革,还涉及规划、金融、税收、投资、监管服务等相关领域配套,与国有建设用地市场相比,农村集体经营性建设用地市场更为复杂,建立城乡统一的建设用地市场,对制度、环境的要求更高。

    三是规范入市行为,还需要制定具体适用办法。由于国有与农村集体经营性建设用地入市在主体和目标尚有较大差异,对农村集体经营性建设用地入市管理不能完全照搬套用国有建设用地供应管理制度,需要再进一步总结研究试点经验。

    不过,郑凌志也表示,在协调相关法律法规的基础上,在《修正案》基本确立了农村集体经营性建设用地入市制度后,国土资源部正在研究制定相关具体办法。

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