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坚守基本底线 实行差异管理——自驾车旅居车营地用地政策解析

    房车,又称为旅居车。《2016年全国自驾车房车营地建设项目表》显示今年将有514家自驾车旅居车露营地投入建设,用地需求超过8万亩,项目纷纷上马对土地管理提出了新要求。

      11月8日,《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)对外正式公布。《若干意见》提出了一系列促进自驾车旅居车旅游发展的政策措施,尤其是明确了营地用地政策,对破解供地难题、加快自驾车旅居车营地建设具有重要推动作用。

      坚守土地管理的基本底线

      房车,又称为旅居车。《2016年全国自驾车房车营地建设项目表》显示今年将有514家自驾车旅居车露营地投入建设,用地需求超过8万亩,项目纷纷上马对土地管理提出了新要求。本次出台的自驾车旅居车营地用地政策与《关于支持旅游业发展用地政策的意见》一脉相承,在及时回应市场呼声的同时坚守土地管理底线,提出自驾车旅居车营地项目建设应当符合土地利用总体规划、自驾车旅居车营地建设规划和《休闲露营地建设与服务规范》,不得占用基本农田,不占或尽量少占耕地。对于选址在城镇规划区内的自驾车旅居车营地严格管理,全部用地均应依法办理征转手续。

      “圈内”“圈外”项目实行差别化管理

      自驾车旅居车营地建设,需要结合当地独特自然或人文景观,多位于城市规划区外的限制或有条件建设区内,必须区别对待“圈内”“圈外”项目用地。对于选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区内的自驾车旅居车营地建设项目,按照《关于支持旅游业发展用地政策的意见》要求,全部办理征收、转用和供应手续,土地用途按旅馆用地管理,按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。

      着重规范圈外自驾车旅居车营地项目建设

      自驾车旅居车营地大部分位于城市规划圈外,因此《若干意见》着力针对这部分项目用地供应做出了明确,具体表现在:

      根据不同功能区实行分类管理。自驾车旅居车营地功能区主要包括基础功能区和特色功能区。对于自驾车旅居车营地公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修和医疗服务保障区、废物收纳与处理区等基础功能区,结合其基础设施配套属性和农村基础设施配套薄弱现实,提出了相应的用地政策;而对于营地项目的自驾车露营区、房车露营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等功能区作为核心功能载体,与所在地的农村建设、农业发展和农民生活无直接联系,根据其特点确定了土地供应政策。

      鼓励项目投资带动新农村建设。按照《土地管理法》,农村集体所有的土地可以用于兴办乡镇企业、村民建设住宅或开展乡(镇)村公共设施和公益事业建设;《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出“促进城乡基础设施互联互通、共建共享”。产业发展与农村基础设施建设相互促进有利于缩小城乡差距,带动新农村建设。自驾车旅居车营地公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修和医疗服务保障区、废物收纳与处理区等基础功能区,与农村公益事业建设需求相匹配,与之合并实施后共享使用可以提高农村基础设施配套水平,一举多得。因此文件提出这部分功能区可依法使用集体建设用地

      积极支持盘活利用存量建设用地。从《休闲露营地建设与服务规范》列出的营地的核心功能区设置要求和建设标准以及自驾车旅居车营地建设实际情况看,营地功能区多分散式分布、且各功能区之间适度隔离,与乡村存量建设用地分散式分布现状呼应,因此文件提出位于“圈外”营地项目的自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区等核心功能区优先安排使用存量建设用地,确需新供的,按照旅馆用地管理。盘活利用存量有利于节约集约用地,进一步提高农村地区经济活跃度。

      多措施降低用地成本。为落实中央“三去一降一补”部署,实施土地管理政策供给侧改革,自驾车旅居车营地用地政策从土地管理职能出发,切实提出降成本政策举措。一是合理确定供地方式。自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区和休闲娱乐区等核心功能区确需新供的,可以通过招标方式实行长期租赁或先租后让,有效减轻了投资方一次支付土地出让价款的资金压力。二是合理确定征转用范围。对于上述功能区以外的其他功能区,在不改变土地用途、不固化地面的前提下,可按原地类管理。值得注意的是,适用“按原地类管理”政策需满足三个条件:首先功能区属于除基础功能区、核心功能区外的其他功能区(如营地出入口等),其次要占用未利用地,还要不改变土地用途、地面不固化。此外,自驾车旅居车营地用地政策仍适用《关于支持旅游业发展用地政策的意见》相关规定,在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下,项目使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地的,出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。照此规定,占用四荒地建设自驾车旅居车营地项目的用地成本,将显著低于占用耕地等农用地

      规范供后监管

      自驾车旅居车营地项目用地面积大,功能分区多,商务俱乐部、木屋住宿区等功能区可能存在房屋分割转让等问题,割裂了功能区之间的整体联系,扰乱土地管理秩序。对此,文件提出已供地项目不得改变规划确定的土地用途,不得分割转让和转租,需在供地合同中明确限制售卖车位、房屋等分割转让行为,确保项目整体功能的完整性。

      (作者单位:国土资源部土地整治中心)

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