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文贯中:空城与空心村并存,土地制度怎么了

    中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。

    编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。


      我在土地制度的观点上,几十年都没什么变化。归根结底,尽快产生真正的土地市场,并用土地市场配置除公共用地之外的所有土地。中国面临的严峻的经济结构性扭曲和产权改革严重滞后有关。改革现有的地权安排变得越来越有必要。因而,我觉得自己一贯抱有的观点越来越值得重视。不管今天的各位嘉宾观点上有什么分歧,大家的目的都是为了中国在21世纪能够平稳地过渡到一个现代化的、平等的、收入相对均等的社会。相信这是大家的共同愿望。


      我1979年进入复旦大学,先花了整整一年学《资本论》。《资本论》对市场经济作了严厉批判。但同时,也向自己提出一项严峻的挑战,就是如何克服自己所批评的市场经济的弊病。马克思主义的标准答案是,用中央计划来实现按比例地发展国民经济的任务,认为用中央计划可以防止市场经济中经常出现的过剩和短缺,并避免贫富差别过大。


      应该讲,无论是市场经济,还是计划经济,按比例地配置资源确实是经济学的一个核心问题。如果经济的各部门相对需求来说是没有比例的,一定造成过剩和短缺的并存。但是,所有试用中央计划体制的国家,其结果比市场经济还糟,既无公平(特权阶层的普遍产生),更无效率,各部门的比例严重失调,扭曲越来越厉害而无法自我匡正,最后这些国家纷纷破产。


      中国因为及时改革中央计划经济体制,虽然不是很彻底,但避免了经济的大崩溃,并取得高速增长。对最近40年来的成就的原因,见仁见智。有人说,这种成就来自计划经济加一点市场经济所带来的好处。但也有人说,今天的成就,主要是大力引进市场经济的结果,而之所以还存在问题,是引进市场经济不彻底。我持后面这一派的观点。我认为要继续市场导向的改革,才能解决今天面临的很多的问题,包括收入分配不公,和资源配置无效。


      我今天演讲的要点可归纳如下。土地在要素中的地位很特殊,是一切生产活动的载体,间接地说,是虚拟经济活动的载体。没有土地,就无法进行任何经济活动。土地配置的核心问题是要确定不同用途的土地之间的分类比例,满足生产和生活的需要。土地和其上所载的物业,用途有千千万万种,为此,要有各种各样的土地用途分类。但核心是如何确定这些分类之间的比例。中国目前为止,基本由政府官员决定分类。问题是,官员决定的分类比例错了,如何纠错?事实证明,在土地市场缺位的情况下,错误的分类比例并不会自动纠正。土地分类的比例错了,意味着作为经济活动的载体的比例错了。那么,载于其上的经济结构必然会越来越扭曲。其中,对城市化也会造成很大的负面影响。


      城市化是我特别关心的问题。作为世界最大的农本民族,要使人口整体从低收入上升到高收入,最有效的途径就是通过内生性的城市化,使农村人口的绝大多数迁入各类城市,成为拥有平等权利的市民。所有发达国家都因走了这条路,才成为高收入国家。中国到目前为止在十字街口犹豫徘徊。但是,一些大城市不是带头吸收外来农村人口,而是向外赶人,赶的又正是外来穷人。而城市化要化的恰恰是农村穷人,要使他们变成城市里的中产阶级。由此看,从城市赶人,是违反历史潮流的,违背经济规律的,也是违反城市化本意的一种行为。


      如果城市化受阻,那么人口整体上升到中产阶级、甚至高收入的途径就被堵塞。最吃亏的,主要是农村的穷人。城里人已经城市化,大多有一套到几套房子,已经是百万,甚至千万富翁。农村的低收入人群要上升为中产阶级,计划经济下的传统途径,比如参军、上大学等,固然能发挥一些机会,但非常有限。并不是所有的农民子弟都能上大学,都能参军。如果城市化停滞,农村人口整体上升到中等收入的通道必然受阻。中国就非常可能落入中等收入陷阱。经济增长会因内需的难以扩大而受阻。城里的很多财富没有足够的人口接手,因而其价格不可支撑。没有稳定的价格基础的财富必定是虚妄的,迟早变为泡沫而破裂。


      畸形的土地分类比例导致怪事多多


      以下的讨论会经常用到土地的分类比例这一概念。这个概念特指为了满足人们的生活和生产的正常需求,不同用途的土地之间必须保持某种比例,简称分类比例。经济学的核心内容就是资源怎样有效地分到各种产业结构里去,满足生产和消费需求。正常的经济结构一定要求各个经济部门维持某种比例。“大跃进”犯的错误就是让钢铁产业一枝独秀,其他产业的比例严重失调,结果经济崩溃。


      这次演讲焦点是土地这一要素。所以,我想主要讨论土地的分类比例。决定这一比例的主体只有两个:市场或政府。由政府决定,需要实行土地公有制,土地才能基本由政府掌控。政府其实应该只是代理人,因为名义上土地要么是农民集体所有,要么是全国人民共同所有。但政府的代理人身份在中国的体制下成了政府主导。这种由政府决定分类比例,并直接配置土地的效果一开始似乎不错,因为弊病没有立即显现。不少人称颂这种决定和配置模式:北京、上海等一线大城市的旧城改造似乎很顺利,卖地财政给地方政府以源源不断的资金。尽管包括我在内的学者不断呼吁,这种土地财政不可持久,后果严重,各地政府不为所动,反而洋洋得意。


      但是,20多年过去了,完全由政府主导决定的土地分类比例因无法自动纠错,其扭曲愈演愈烈。我们目睹的现实是:一边是大量抛荒的农地,失去比较优势的农业,闲置的工业园区,连排成片的空置楼宇,四处涌现的鬼城、空城,和不断膨胀的房屋泡沫;一边是农村的空心村日益增多,城市的廉租房和廉价房严重短缺,城中村四处曼延,高达2亿6千万外来打工者只能浮游于城市边缘,6千万留守儿童与父母分居,父母本身离多合少,难以享受天伦之乐。显然,土地的分类比例发生了严重的失调,才会存在一边是某些类型的土地的严重短缺,一边是另一些类型的土地的严重过剩。而且,两者长期并存,无法自动纠正,成了咄咄怪事。


      本来,发生分类比例的扭曲,在有土地市场的情况下,是会自动纠正的。为什么在中国却无法自动纠正呢?有人鼓吹每一块城市土地的用途必须由政府决定,政府则按自己的偏好,而不是民众的实际需求,决定土地的分类。鼓吹每一块城市土地的用途必须由政府决定的理由之一,据说可以杜绝贫民窟。结果,政府几十年来,所拨的建设廉租房和廉价房的城市用地微乎其微,拨于豪宅的土地越来越多,豪宅的面积越来越大,远远超出城市化的主要对象—外来打工者—的收入水平。


      城市化要化的主要就是农村来的人口,这是城市化的定义。而且,城市化首先要吸收的就是农村中最贫困,生产力最低的人口。这样,才能使城乡收入差逐渐弥合(见我的“抵达刘易斯拐点的中国道路及其社会后果”一文,刊于《比较》杂志5月号)。将近3亿农民工进城打工,总要找住的地方。这是不以任何人的主观意志为转移的。中国制定城规和区划的不少官员却无视他们的需求,孜孜以求的是如何盖出更多的豪华楼盘,以便获得更多的土地财政。可是,政府可以无视农民工的居住需求,却无法阻挡他们寻找暂时栖身之处的强大动力。中国到处存在的类似贫民窟的城中村,便成了他们的归宿。中国特色的城市化是不是做到了消灭贫民窟,问题是如何对待贫民窟。


      上文提到,内生性的城市化提供了社会流动性的最大机会。传统的参军,高考,国营企业招工所提供的社会流动性极为有限。只有内生性的城市化,才能把绝大部分农村人口集中到一块,以穷尽规模报酬递增的红利。即使是穷人,集中在一块,扶贫的成本也可以因规模报酬递增而极大地下降。试想把穷人分散在960万平方公里上,如何将他们的现代化服务和收入水平提高到城市的水平?人数那么多,散得这样开,路途那么遥远,基础设施那么差,怎么去帮助他们?我并不提倡贫民窟。但是,如果城中村以不可抗拒的经济规律出现了,一时又消灭不了,如何以人本主义的情怀对待城中村里的外来打工者,是值得各级政府深思的。


      回到分类比例话题上来。只要鼓吹由政府决定每一块土地的用途,就等于说,政府可以决定不同用途的土地之间的最终比例。理由如下:从逻辑上来说,把政府决定的每一种相同用途的地块归总,就可以得到这类用途的土地总量。知道了每一种用途的土地总量,就能得出不同用途的土地之间的相对比例,也就是上面说的分类比例。上文提到,按比例发展经济的理想本身没错。中国从1949年起,一直想通过中央计划来达到按比例发展,使经济的各个部门能协调增长。可是,在计划经济下,这一理想从来就没有实现过,原因是消灭了市场,就没了关于供与求的足够信息。从1978年起,开始探索用市场机制来实现按比例地发展。这当然是对的。但是,将近四十年后,经济结构的严重扭曲依然存在。为什么?


      原因是旧的计划经济体制的遗留部分仍在顽强地发挥作用,使得中国只能做到产品配置的市场化,要素的配置仍然由政府垄断。这种制度安排即使在马克思主义的原理看来,也是奇怪的。根据经济基础决定上层建筑原则,中国的经济基础变了,上层建筑自然要变。现在,计划经济体制改革了,照理说,计划经济体制下出现的上层建筑应该跟着改变。但是,中国的上层建筑的改变严重滞后。例如,现行的土地制度,土地用途的分类和管制制度,都是从计划经济体制遗留下来的制度。但是,这些制度却变得很少。正是这些制度扼杀了真正的土地市场的诞生空间。


      有一种提法,经济结构应该反映要素比例,也就是要素禀赋的结构。这种提法,在近代全球化加速之前,有一定的道理。禀赋结构会反映在经济结构中,进而决定就业人口的结构(农业人口相对非农业人口,非农业人口中的制造业人口相对于服务业人口),人口空间分布的结构(农村人口相对于城市人口,以及城市人口中的大、中、小城市的比例)等等。如果从这个思路来看,中国的土地分类比例显然严重失调,也就是说载体的结构严重扭曲,那么位于载体之上,并受到载体本身的用途限制而形成的经济结构自然发生严重的扭曲。


      正是因为畸形的土地分类比例,才出现类似怪事:一边是面积越来越大的豪宅,鬼城和空城中的空置楼盘联排成片,庞大的库存需要政府作为一项重要任务来消化;另一边是拥挤的城中村四处蔓延,农民工在打工地很难有自己的一席之地,农村日益空心村化,农业由老弱病残妇经营而全面丧失比较优势,等等。为什么在一个没有土地市场的经济中,土地的分类比例一定会失调?供给和需求必须放在一块,才能达成均衡点,才能决定均衡的量,与此同时,决定均衡价格。


      影响供求的不仅有经济因素,还有大量的非经济因素,比如社会的、政治的、经济的、政治的、气候的、文化的、地理的、心理的,这些因素是很难数量化的。即使以后有人工智能,加上计算机,也无法数量化这些因素。只有公开交易而又允许价格浮动的市场,才能通过试错,把计算机都无法量化的信息量化了,最后变成一系列的均衡价格。这些价格反映了资源和产品的相对稀缺性。与此同时,这些价格所引导的各种产品和要素的供应量,构成配置的正确比例。政府最多针对市场失灵而加以一些干预,但应该让市场发挥决定性的配置作用。


      这里的关键是,均衡价格和均衡量必须同时决定。不应该将价格和它对应的量割裂开来,以为均衡量可以离开均衡价格单独决定,或均衡价格可以离开均衡量而单独决定。这是计划经济体制所抱的幻想,最后导致各种量严重偏离其均衡价格,不是过剩,就是短缺。如果要素不准自由交易,就不会有要素的价格产生出来,要素供应的量一定会偏离均衡价格所要求的量,因而要想达到要素分配比例的正确性是不可能的。所以,通过自由交易形成的价格对要素的配置是至关重要的。能把一切因素,包括各种非经济因素数量化,成为均衡价格的一部分,能够这样做的唯一机制就是市场机制。


      合理的土地分类比例需市场与政府的明确定位


      有人说,中国已经有了土地市场。但是,中国有的是政府垄断的土地市场,产生出来的价格是垄断价格,并不反映土地的稀缺性。如果说这样的市场是真正的土地市场,等于说在计划经济时代,也有农贸市场,因而也可以将当年的计划经济硬称为市场经济一样。现在中国没有真正意义上的土地市场。正是因为没有土地市场,所以,政府名正言顺地决定土地的分类,同时也等于决定了土地的配置,这种用“量”,而不是价格来配置土地要素,自然和计划经济没有本质的区别,而又带有极大的误导性。


      有人认为,在发达国家也有区划和规划的概念,并加以严格实施,这不是等于是通过“量”,即通过政府决定每块土地的用途,而不是通过土地价格来配置土地吗?其实,区划和规划的产生是有原因的,而且是很近代的事。古代的农业社会,人跟人之间住的很远,所从事的生产也不会产生大量的污水,噪音,是一种天人合一的环境,没人想到要去限制土地的使用。到了近代,工业化和城市化发生了,人跟人,人跟企业,企业跟企业都在近距离之内相互活动,噪音、污染等变得越来越不可忍受,而公共用地十分稀缺。所以,经过一段时间无序的城市化发展以后,越来越多的有识之士认为,为了公共利益,为了防止负外部性,土地的用途是需要管制的,以免城市变得杂乱无章,污水横流,臭气熏天。所以,1916年纽约第一次出现了现代意义上的城市区划(Zoning Ordinance)。


      但是,在发达国家,规划和区划并没有取消那里的土地私有和自由交易。所谓的规划和区划,其作用可以拿过滤器作比喻。在有过滤器的情况下,水还是可以自由流动,但抵达用户前,先要过滤,截留其中的杂质。


      区划和城规起的就是这个作用,对业主根据自己的物权和产权,追求物业升值的各种努力,并不盲目阻止。但是,如果对公共利益有损害,带来了负外部性,城规和区划就会给出建议,要求修改原来的用途设计。比如,你设计的用途噪音太大,或者污染太大,超过了标准,规划和区划就会要求重新设计,减少污染或噪音。城规会预留公共绿地,基础设施用地,政府用地等。而区划部门会根据城市规划,大致划分不同功能区内的土地用途和建筑类型。但是,这么作,并不禁止物业的自由买卖。每一种物业有千千万万种不同的可能用法,可供业主选择。只要业主通过技术处理,达到了标准,就可以维持原来的设计,或改变设计,找出新的使用自己物业的途径。


      在市场经济中,城规或区划也会有规定过死,破坏土地分类的正确比例的时候。如果土地分类比例错了,意味着有的类型的土地和建筑配置太多了,价格就会走低;有的类型的土地和建筑必定配置得太少了,价格就会走高,业主就会有暴利。基于自利的考虑,亏的业主就会想出种种新的办法来利用土地和其上的物业,甚至申请改变区划,以便实现自己的物业的更高价值。政府只能用公共利益和负外部性限制改变,而不能干脆禁止交易,或禁止业主对自己的物业新用途的探索。


      只要存在土地市场,就会自发地产生土地自由交易,产生土地价格和物业价格。这些价格就会对公众传递明确的信号,使已有的城市规划和区划中存在的分类比例不合理的地方逐渐得到纠正。这些地方的规划部门和区划部门必须经常跟群众见面,通过听证会获得社区老百姓对已有城规和区划的反馈。政府如果要反对某些业主对某块土地或其上的建筑物的使用方法,只能基于公共利益的理由。换言之,有了真正的土地市场,以业主为一方,以政府规划部门和区划部门为另一方,共同面对同一的价格信号,业主会有动力提出的新的土地使用方式,或者对其上的建筑的使用方式进行新的探索,政府以公共利益的理由作为过滤器,将各种建议和设计中可能包含的负外部性和侵害公共利益的地方过滤掉。在他们之间一轮一轮的博弈之下,规划和区划能保持合理的部分,改进不合理的部分,分类比例中的明显错误可以得到逐渐的修正。


      这种以土地市场为主,政府的城规和区划为辅,共同更合理地决定土地的分类和分类比例的双轨制,对中国也有参考价值。最近,一些地方推出对包括酒店式公寓在内的商住两用楼的新政策。政府的一道命令,改变了全国不知多少大楼的价值以及业主的产权。我认为政府一定要与社区,与业主好好讨论,具体说明是什么理由禁止酒店式公寓。这种商住两用楼到底构成了什么样的负外部性?政府一定要有充分的理由,才能使民众形成共识。


      由此看,在发达国家,对土地分类的决定存在两套机制:从长期来说,起决定性作用的是土地市场机制,通过土地市场提供动态的价格信号,引导业主在逐渐改变的大环境下将自己的物业向价高的使用方向流动; 其次,基于负外部性和公共利益的理由,政府当然也需要对土地的使用通过城规和区划加以管制。两边博弈的结果,会达成妥协,而且一般是一个多赢的妥协。为什么?因为从低价值使用物业,变成高价值地使用物业,政府能多收税,业主能使自己的物业增值,两者会导致就业和公共服务的改进。所以,认为即使在发达国家,每块土地的用途也是由政府决定,不能由市场来决定的观点,我是不能同意的。


      看一看下面的图。图中竖轴是地价,在其他因素不变的情况下,市中心的地价最高,因为交通半径(可看作交易成本的近似)在市中心最小,交易效率最高。随着离市中心距离的增加,交通成本和时间成本会升高,交易效率下降,地价随之下降。所以,图中某一点的地价是该点到市中心距离的递减函数,用HDMC表示。如果城规和区划部门硬性规定A点为城市和郊区的边界,B点为郊区和纯农区的边界,地价曲线就被扭曲为HDGMC曲线。中国普遍采用这种硬性规定城市边界的做法。但这种做法无视土地的机会成本,在市场经济中是难以长期被业主接受的。原因很简单。从A点向左一点,地价是AD,而A点向右一点,被硬性划为农地的地价只有AG。其实,A点左右两边的土地可以看作是同地,却违反了同市、同权,和同价的原则。这说明,土地市场价格信号会显示土地分类的比例是否正确。在A点以右的业主有动力找出土地的新的用途,以便实现GD所代表的价值。将A点作为城市边界,在城市用地和郊区用地的比例上显然是错误的,因为无视价格信号所显示的城市建成区向外扩张的内在动力。


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      一般来说,在市场经济中,经过反复的博弈,也就是通过上述对不同类别土地差价之间的套利,城市的边界会在城市扩张之前提前定到B点,以避免市区用地与郊区用地的分类比例中的错误。AB之间的土地由于不再被硬性划为农地,业主、政府和开发商都可以参加套利活动。例如,政府可以为了公共用地,处于提前储存的目的,向郊区的土地业主购置,其余土地则由业主同开发商直接交易。用价格来引导土地的配置的好处是,价格对所有人都是公开的,不是秘密,不像规划和区划,可以躲在政府办公室里秘密制定出来。在公开市场上形成的价格是没法隐瞒的。地价在A点发生的断崖式下泻,大家都能看到,大家也都能感觉到DGM这个三角形所代表的潜在价值的漏损。在中国,由于缺乏土地的自由交易,价格信号高度扭曲,业主也无从实现DGM所代表的价值漏损。


      当然,由于存在负外部性,以及需要兼顾公共利益,对不同用途的土地的划分,或建筑物在改变用途时必须得到政府的批准,使套利活动受到种种限制。去年是纽约历史上第一次通过区划规制(Zoning Ordinance)100周年。为此,纽约举行了纪念会。发言者总结1916年以来100年间实行区划的很多经验教训和对将来的展望。其中提到的一些案例对中国很有参考价值。有个案例显示,在新建大楼时,如果业主同意将大楼的底部从街面后退,使人行道增宽为一个广场,或同意将一楼完全架空,提供行人活动,穿行,躲雨等的空间的话,城规和区划部门就允许大楼增加总高度以实现更高价值,弥补业主因提供公共空间而受的损失。这是双赢。


      上例表明,公共利益和私人利益并不你死我活,不能共存。在私有产权下,允许土地自由交易,如果土地分类比例不符合生活和生产的需求,业主就会减少供应价格下跌的土地类型,增加供应价格上升的土地类型,通过对不同用途的土地的价格差的套利,纠正错误的分类比例。城规和区划部门只能利用业主的自利动机,引导业主在对不同用途的土地之间进行套利时兼顾公共利益。由于对公共利益和负外部性的审核需要时间,也可以使土地投机带来的价格波动得到某种冷却。这是一个双赢的过程。


      再来看每一大类土地内部的细分比例的确定过程。以农地为例,该大类里有麦地,稻田,玉米地,大豆地,蔬菜地等。仅仅是蔬菜地,本身又有几十种,几百种的分类。农地的进一步细分比例又是如何获得?也是通过套利的办法。如果一种蔬菜,比如青菜,产量太大,烂在地里了,明年你会安排那么多土地种青菜吗?不会了。所以,一定要有价格,来引导所谓大类的分类比例和每一大类里面进一步的细分比例。两者都是通过套利实现。


      以上,我们证明了,土地的分类比例的确定,在市场经济下,需要所有类型的土地都参加交易,产生价格,并通过对价格的套利行为,使价格过低和价格过高的某些土地类型的供应得到调整,这样才能产生使供需平衡的土地分类。所谓正确的分类比例,就是符合不同收入的人们对消费各类土地及其之上的物业的需求,并满足不同类型的企业对各类土地及其之上的物业的投入需求。这是一般均衡的观点。


      从这种观点看,目前的土地制度改革试点的理念使人十分担心。我感到目前的土地制度改革试点在概念上把不同类型的土地完全割裂开来,是违背一般均衡观点的,因而是不可能得出正确的土地分类比例的。三十几个县不但相互之间完全孤立地进行试验,而且在每个试点又仅仅挑出某一特定类型的土地进行改革试点。这意味着在每个试点县,对可能的几百种,几千种不同类型的土地完全不管,只限制某一特定类型的土地进行试点。这样的试点即使对这个县都没有意义,对全局会有什么意义呢?


      如果真要发挥市场的决定性作用配置土地,那么,所有类型的土地都应该参加交易,要允许所有的土地价格波动,要允许不同类型的土地的供应量随价格的波动而调整,以得出全国的土地分类比例。目前的试点办法基本还是沿用的老办法,从概念到概念。


      所以,首先一定要形成一个地区的土地市场,然后是全国统一的土地市场,最后,还要与全世界的土地市场连起来,才能够进而产生最优的比例。在这个意义上,中国最后需要多少农地,也是要由全球化进程决定。否则,必定会严重扭曲分类比例,最后倒霉的是农民,以及急需进城定居的农民工,也会波及外地进城的白领。而房价的畸形,又会扭曲制造业和服务业的成本,工资成本,中国的比较优势,城乡的收入差,全国的收入分配,等等。


      土地制度改革的五点建议


      以下谈谈我对彻底改革土地制度的五点建议。这五点建议建立在寻找土地分类的正确比例的考虑之上。


      首先,为了使包括农地在内的所有土地变得可交易,对农户承包的地块的确权颁证应该坚决进行下去,以终止农地根据家庭人口均分的低效配置,并建议农村集体停止宅基地的无偿划拨。在自愿的原则下,允许农户携带自己的一份土地退出现有的土地集体所有制,另组新的集体。


      这一条的提出,是为了符合市场经济的内在要求。既然要让市场在配置土地中起决定性作用,就要允许土地参加交易。交易的前提是产权明确界定。因此,首先要把农户承包的地块的确权办证进行下去,以终止土地和宅基地根据家庭人口均分的低效配置。我今年年初有一篇文章,叫做《抵达刘易斯拐点的中国道路及其后果》,指出,如果没有土地市场,就没有挤出效应,农村中留下的一定是老弱病残妇和留守儿童。因为,土地分配是根据人头,而不是效率,对每个家庭来说,合理的决定是留下低效的成员,反正一个人头一份地。但是,对民族整体来说,这种土地配置必定低效。这也是为何在所谓中国已经抵达刘易斯拐点的时候,留下的不是刘易斯所预言的最有效率的农民,而是老弱病残妇和留守儿童。庞大的农村人口,又是如此的构成,不但使城乡收入差难以弥合,也使现代农场始终无法全面代替传统小农。在改革开放将近四十年后,三农问题仍解决不了,已经没有任何推诿的理由。


      第二条,在尽快完成上述措施后,回到宪法规定的轨道上来,除了公共利益用地外,政府不得征收农民的任何土地;同时,在不改变所有类别的土地的现有用途的前提下,开放包括农田在内的所有类别的土地的自由交易。


      这一条强调要回到宪法规定的轨道上来。根据《宪法》第十条,如果不是为了公共利益,政府是不能征地的。现在不管是为了公共利益用地,还是为了商业利益用地,都由国家出面征收,这就为公权私用开了绿灯。回到《宪法》第十条以后,可以由农民之间的农地交易,也可以有农民和投资者之间的直接交易,前提是不能改变土地的最初的类别,原来是农地,一开始还是以农地的类别作交易。这样可使政府少一点担心,以为农民会随便改变自己名下的土地的用途。在不改变现有土地分类的前提下,放开所有土地的交易,包括农田的交易,可以集体之间交易。


      第三,不同用途的土地比例处于长期失衡之中,因而它们的价格将出现波动。区划和城规部门应根据价格差中的信息,在和社区民众的互动中,定期微调已有的区划和城规,以便增加价格暴涨的类别的土地供应,减少价格暴跌的类别的土地供应,以满足对不同类别的土地的需求,并使不同类别的土地的比例趋于合理。


      这一条很重要,是探索如何纠正不同用途的土地比例中现存的严重失调。这种失衡已经存在很长一段时间。只要开放所有土地以现有用途交易,各类土地的价格一定会出现波动,包括工业用地的暴跌和住宅用地价格的上升。区划和城规部门可以根据各地价格差当中所包含的信息,通过和民众的互动,有序调整不同土地类别的供应,将价格暴跌的类型的土地供应减少,而将价格暴涨的土地类别的供应适当增加。通过由价格引导对不同类型的土地的供应作调整,也是确定城市的自然边界的正确途径,将地价高于农地价的城郊土地以滚动方式提前划为城市用地,以满足城市用地的需要。


      第四,承担城规和区划的部门(国土部和建设部)除了确保必要的公共利益用地,特别是道路和基本建设用地外,不再直接配置土地,但必须对所有不同用途类别的土地,不分所有制的不同,一律加以平等而严格的管制,以减少可能的负外部性,并适当承担廉租房和廉价房的建设。


      这一条将使城规和企划退出直接配置土地的角色,让位于市场。城规和区划要认清自己的功能,不能像现在又是制定规划,又是制定区划,同时又去直接配置土地。现有的土地财政模式已经无法持续。今后除了道路、基本设施等公共用地用地外,不应该再直接配置土地了。但是对土地使用中的负外部性则应该加强管理。另外一个任务,就是将廉租房和廉价房的建设纳入城规和区划,使最困难的外来农民工在打工地得以定居下来,加速他们的市民化过程。


      第五,其余的城市用地应分成大小适当的地块,通过土地市场向社会各界开放。在符合城规和区划的一般原则(例如人口密度,容积率,阳光权,噪音,污水,防火,防盗等)下,让社会各界集思广益,参与城市的建设,使城市建筑的风格和功能多元化,以反映社区民众的实际需要。


      这一条对雄安对也有参考价值。规划部门和企划部门就管道路,道路下面和周边的基础设施,公共绿地,公共用地(包括政府机关用地)。这个由规划和区划决定后,沿道路和其他公共用地两旁的农地,都应切成大小适当的地块,直接卖给开发商,由他们根据实际需要去设计。这样,这个城市会呈现多元化的建筑风格,兼顾民间的需求。以前上海的老浦西就是这样搞出来。中外认识普遍认为老浦西作为城市化的模式来说,是很成功的。


      城规和区划只要规定一般的原则,比如通过规定不同城区的基本功能和特定的容积率等,取得不同城区的不同人口密度。但是,一定要注意价格信号,并允许社会各方有资格参与城规和区划的设定。不能把关于城市的开发的信息封锁起来,完全不和市场沟通,不与民众见面,搞突然袭击。不然,搞出来的城市虽然不一定完全失败,但其功能绝对不会是内生性的经济型城市。


      这方面巴西是个例子,巴西首都原来在里约热内卢。里约这个城市有巨大的内在活力,但也有很多穷人和权贵。当时的执政者既想摆脱穷人,也想摆脱权贵,就在荒地上新开发了巴西利亚。新的首都建成,但并没有经济活力,只是一个政治中心。它是按照飞机的形状建设的,有机头,机翼,机身和机尾,在这些部位造了很多政府办公大楼和住宅,其他部位则保留为绿地和其他公共用地。结果,住房供应严重不足,房价奇贵,穷人是住不起。他们只能集聚在这个飞机型的首都中心区的外围,又形成一个环形的巨大的新贫民窟。这就违背了当年建设新首都的时候所作的许诺。世界排名活力城市名单,只见圣保罗和里约热内卢,并不见巴西利亚。所以,我希望自己的建议,对促进中国的内生性城市化有用。


      小结一下今天的要点。首先,还是要坚持主要用市场来配置要素。我的观点往往被归纳成要求一夜之间全部私有化,以致中国的土地市场和房产市场马上崩溃。我从来没有这个意思。此次,我强调在不改变现有用途的前提下开放土地市场,并且不能阻止农民惜售。换言之,可以规定每块土地的用途,但农民可以选择不卖出,根据是《宪法》第十条,只有公共利益可以征地。在这个前提下,土地市场和房产市场不会崩溃。
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