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农村土地三权分置改革专家谈

    中办、国办前不久印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》),对“三权分置”这一重大农村改革进行了部署。“三权分置”是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置并行。这将对农民和农业经营者带来哪些影响?就此话题,记者专访了国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆。叶兴庆认为,“三权分置”明确了所有权、承包权、经营权各自的权能和相互的关系,并提出平等保护经营权,对促进我国农业适度规模化经营、发展现代农业意义重大。


    记者:为什么要搞“三权分置”改革?


    叶兴庆:改革开放以后,农村实行家庭联产承包责任制,逐渐形成所有权和承包经营权两权分离的农地权属分割关系。在这一过程中,中央出于保护农民利益的考虑,不断强化承包经营权,农民的生产积极性得以调动。如今,拿到土地承包经营权的人分化加剧,相当一部分农民外出打工,进城落户。这对行使土地承包经营权提出挑战:拿到土地承包经营权的农户不再经营土地,经营土地的人权利如何保障?这就有必要从原先农户拿到的土地承包经营权中进一步分解出经营权。“三权分置”改革,是适应承包户分化现实、顺应新型城镇化趋势的需要,也是构建新型农业经营体系、发展多种形式适度规模经营、推动现代农业发展的需要。


    记者:“三权分置”事实上已经存在,这次文件起到什么作用?


    叶兴庆:是的,有土地流转就有承包权和经营权的分离,这是早就出现的。此次《意见》是对老现象的新概括,主要对实践中各种做法、各种权利的分布做一个系统的梳理,廓清“三权分置”过程中出现的模糊认识,并指出、纠正“三权分置”在实际操作中出现的偏差。如所有权到底有哪些权能,《意见》说得非常清楚,所有权具有发包、调整、监督、收回的权能。究竟在什么情况下能够行使发包、调整、监督的权利,这次文件都做了规定。同样,对承包权、经营权的具体权能,《意见》也进行了明确规定。


    记者:在您看来,《意见》最大的亮点在哪里?


    叶兴庆:我认为最大亮点是提出平等保护经营权。《意见》提出:在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。这样的表述是首次出现在中央文件中,具有特别的意义。


    实行“三权分置”改革,是基于现实矛盾的变化,以前矛盾的焦点是集体所有权侵犯农民的土地承包经营权,当时突出保护农民的土地承包经营权,具有很强的现实针对性,现在主要矛盾开始变为经营者流转土地发展适度规模经营没有保障,经营者的土地权益在利益博弈中缺乏法律和政策支持。出于发展适度规模经营、提高劳动生产率、推动农业现代化的考虑,有必要强调并采取措施平等保护经营权。


    记者:那么,平等保护经营权主要体现在哪些方面?


    叶兴庆:在当前现实中,土地流转期限过短,往往导致土地实际经营者不敢进行农业长期投资,因为基础设施建设、装备投入等投资回报期长,但租地合同往往只签3年、5年,有的地方甚至一年一签,这样租地经营者难以形成稳定预期。《意见》提出了平等保护经营权的一些具体措施。如经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,经承包农户同意,可依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。这些规定都会稳定经营主体的预期。此外,《意见》还对经营权抵押、流转土地如被征收地上附着物及青苗补偿费的归属等作了规定,这些都是平等保护经营权的重要体现。



    记者:有人担心落实农民承包权长久不变会推高新型农业主体的生产成本,不利于适度规模经营和农业现代化。您怎么看?


    叶兴庆:考虑到现在农民进城并不稳定,进城农民未来的长远生计尚需有力保护,稳定农民承包权还是需要的。即使农民落户城市,也不要急着收回其承包权,否则,农民进城的意愿会大大降低。当然,你提到的这种担心也有一定道理。如果承包权权能过大,确实将对未来的土地流转和农业现代化带来制度障碍。这是一个两难问题。我认为对于承包权,一要尊重农民本人意愿,允许进城农民长期持有,要有足够的历史耐心;二要建立承包权退出通道,让一部分人可以自愿退出。这种顺畅退出的通道是完善土地制度的重要一环。


    记者:农业补贴调整的方向是增加对新型经营主体的支持力度,“三权分置”改革对此会产生什么影响?


    叶兴庆:以前按照承包关系而非按照实际经营状况对农业进行补贴,往往是有承包权的人拿到补贴,没有承包权但实际经营农业的人拿不到补贴,这不利于提高农业支持政策效率。这次《意见》提出平等保护经营权,对农业支持政策调整也是一种指引,今后补贴会更多地扶持实际务农的人,补贴的增量部分应投向新型经营主体。


    记者:《意见》还提出,鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。那么,在这方面还有哪些需要厘清的关系?


    叶兴庆:权利的分割需要随着经济社会的发展而不断变化,在当时的条件下某种合理的权利分割,到后来就未必是合理的。我国一直强调保护农民的土地承包经营权,尤其防止土地的集体所有权侵犯农民的土地承包经营权,在当时背景下是完全正确的,现在仍需坚持,但现在矛盾的焦点已经转移。随着城镇化水平提高,很多进城农民的子女都是在城里出生、成长,几乎不可能回到农村,大量的承包主体、经营主体已经分离。在此背景下,权利分割应该有一些新的变化,需要在理论上不断研究、不断完善。


    记者:现在推动落实“三权分置”,主要工作是什么?需要注意些什么?


    叶兴庆:现在主要的工作是土地承包经营权的确权登记颁证。我国农地所有权的确权登记颁证基本完成,距2018年完成承包经营权的确权登记颁证的目标,目前还剩40%的任务量,把这些任务完成以后,稳定承包权的工作就有依据了。同时,要建立健全土地流转规范管理制度,规范土地经营权流转交易,提高服务水平,为流转双方提供信息发布、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。此外要注意完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,严格准入门槛,确保土地经营权规范有序流转。


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