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中国土地改革流变

    如果我们当初仍然坚持在意识形态中进行争论,落后的土地使用制度会成为中国社会经济发展的重大障碍,中国也许会错过高速发展的最佳时机,那将是不可估量的历史损失,也会是严重的历史错误。
          如果我们当初仍然坚持在意识形态中进行争论,落后的土地使用制度会成为中国社会经济发展的重大障碍,中国也许会错过高速发展的最佳时机,那将是不可估量的历史损失,也会是严重的历史错误。

      20世纪80年代,经济改革已经全面推开,作为重要经济要素的土地也就顺理成章地成为改革的对象,其中最重要的是建立了新的土地使用制度。新的土地使用制度的核心是土地使用权与所有权分离,土地使用权可以流动和转让。

      直到现在,所有的土地使用制度都是在此基础上的深化和继续改革。

      农村土地承包:土地流动雏形

      土地使用制度改革是应经济发展的强劲需求展开的。改革初期,大批国外公司和集团(当然也有一些国内企业)开始向中国投资,有办生产企业的,也有进行成片土地开发的,都需要使用土地。这是土地使用制度改革的一个重要促进因素。这些公司或集团很在意能够在中国获得廉价的土地,因为这能为他们的企业降低经营成本并带来高的收益和回报。另一方面,与国内的企业不一样,他们来自市场经济体制,对土地产权非常看重。

      众所周知,中国的社会主义建设是在马克思主义的指导之下进行的,按照马克思主义理论,土地不是商品。因此,我国的宪法也规定土地是不可买卖的。可是,如果土地不是商品谈何买卖交易?土地是否可以买卖还涉及到我们的改革是姓“社”还是姓“资”,这是一个非常原则的问题,也是一个敏感的政治话题。另一方面,新中国成立以来,从来没有将土地出让给外国人,这样做是不是涉及到主权问题?这和过去的租界有什么关系?如果这样做,因为土地是国有的,显然不能以无偿的方式给外国公司使用,又应该建立怎样一种有偿使用的关系?对于当时的中国来说,这确实是一个难题。

      观念上的争议似乎一直存在着,好在最终还是采取了务实的态度,最初是采用出租的方式向外商供应土地,后来又仿照香港的模式,通过政府出让使用权实现土地的流动,比较巧妙地解决了这个问题。1988年,国家相继为此修订了宪法和土地管理法,准许土地使用权的依法转让。1990年,国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,并同时发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。一些地方政府也出台了相应的政策、法规,使土地使用权出让更加合法和规范化。

      这是一个重要而明智的选择。土地作为一种公共资源、经济要素和生产力,理应最大程度地满足社会和经济发展的需求,并发挥最大、最有效的作用,而不应该受某种思想观念或主义所局限。在社会和经济发展到一定程度后,要求土地能够自由流动,符合全社会大多数人的利益,所以是值得肯定和选择的。事实上,在改革当初,社会经济环境已经发生了很多的改变,大多数对土地的自由流转已经理解并能够接受,在农村的土地承包制度实际上已经是一种土地流动的雏形,所以从某种意义上说,准许城市土地使用权转让是在已经启动的土地改革上向前迈进的一大步。

      关于土地是否能够流动的争论几乎一直持续着,直到近十年,随着土地使用制度改革的成果越来越显著,人们才开始慢慢将争议搁置在一边。如果我们当初仍然坚持在意识形态中进行争论,落后的土地使用制度会成为中国社会经济发展的重大障碍,中国也许会错过高速发展的最佳时机,那将是不可估量的历史损失,也会是严重的历史错误。

      后来不断推行的国有企业改制,也是推动土地使用制度改革最重要的力量。在这场一直持续到现在的改革中,为了提高企业效率,土地一直是重要而关键的改革对象,从不断以各种形式国家计划配给如作价入股、授权经营等方式转变为市场配给。还有一股推动力量是民营企业和私有企业的不断发展,也对土地使用制度改革提出了很多的需求。土地作为国有资源,如何与私营企业发展相结合,这一切都在土地使用制度改革中得以顺利解决。

      土地进入市场:凸显要素优势

      土地制度的改革一开始就是以解放生产要素,满足经济发展为使命的,这也是土地制度改革最有意义的地方。土地制度改革在中国的经济发展中发挥了巨大的作用。

      首先,我们可以看到,允许土地使用权流动,解决了国有土地不能买卖、土地要素不能进入市场的难题,这对构建一个真正意义的经济市场体系具有不可估量的作用。我们知道,在市场体制建设前期,资本、劳动力、技术,以及土地之外的其他资源都已经进入市场配置的轨道,土地的不能流动,已经成为当时制约经济发展的重要瓶颈。从后来的效果看,如果没有土地使用权进入市场,房地产市场、股票市场、以及金融市场等都难以得到迅速的发展,市场经济的体系将仍然是一潭死水,无法被激活和放大,也出现不了现在的运行效率。后来的住房改革、企业改制等,都需要以土地的市场化作为基础。可以说,土地进入市场是当时以至现在中国整个经济产生巨大活力的重要因素。

      其次,土地进入市场后,其价值充分显现,带来了海量的财富。由于土地使用权的流动,各方面的资本通过转让、购买股权、租赁,以及抵押、担保等手段不断流向城市,大大地促进了城市基础设施建设和房地产市场的发展。土地曾被看作城市政府的第二财政,可以说,大多数的城市发展以及目前所能看到的现代化面貌,都依赖于土地创造的财富。据统计,城市基础设施建设资金有近80%来自于土地出让或者出租收益。改革之初,通过转让土地获得收益,然后将所得收益用于改造城市,投资于基础设施建设。反过来,由于城市基础设施水平的提高,城市地产价值又随之大幅度提高。人们在改革中发现了土地的价值,城市土地也逐步成为了投资对象,地产价值及其所带来的延伸间接价值被不断放大、增值,并体现在不同的经济运行体之中,为社会财富的创造和积累起到了巨大的作用,这也是土地作为一种经济要素所发挥的作用。

      再次,土地通过市场方式配置后,使我国在经济发展中的比较优势凸显出来。改革前,中国在经济上还是一个落后的国家,由于土地要素的成本和价格都比较低,在整个国际市场中处于一个“洼地”,这在很大程度上吸引了国际资本向中国流动。由于能够拿到土地,在低成本劳动力等因素的共同作用下,中国很快成为所谓的世界加工厂,大量香港、台湾、日本、韩国,以及美国和欧洲国家的企业到中国开办工厂,或者与中国的企业合作、合资、联营,这启动并大大地促进了中国经济的发展。到现在为止,世界知名的制造企业几乎都在中国开办有工厂。显而易见,如果没有土地的吸引力,如果没有土地制度的变化,要这些外资到中国来几乎是不可能的。

      为了更好地利用土地吸引外资,国家和地方在改革初期都曾经出台过一系列外商外资用地政策,除了国务院颁布的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》外,天津农用地商住地工业地)、辽宁农用地商住地工业地)、上海农用地商住地工业地)、江苏农用地商住地工业地)、浙江农用地商住地工业地)、福建农用地商住地工业地)、广东农用地商住地工业地)等地政府都颁布有外资企业使用土地的管理办法。在这些管理办法中,大都包含对外资进入中国使用土地有鼓励性的条款和规定。土地的市场成本优势,在中国内部也成为了一种经济竞争的手段。直到现在,仍然有很多地方以土地作为招商引资的条件。随着经济的发展,早期发展的地区已经面临产业转型阶段,并逐渐在土地方面失去优势,一些资金和企业纷纷向内地土地成本更加便宜的地方转移。可以预计,在现在的土地制度下,在今后很长一段时间内,土地的这种要素优势仍然会继续存在并被不断地发扬光大。
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