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中国城市的土地并非不够用

    10月10日,国土资源部的一场新闻发布会介绍了国家五部委文件《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。
      10月10日,国土资源部的一场新闻发布会介绍了国家五部委文件《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。文件包括两个大众关注的热点事项,一个涉及进城农民在农村的土地权益保护,另一个涉及城市建设用地如何有序增加。五部委的新文件是对今年早些时候出台的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》某些条款的具体化。

      五部委文件明确,要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,地方政府不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。这项规定有明确的针对性。多年来,有的地方推行类似“宅基地换城市住房、承包地换城市社保”的政策,惹出一些麻烦。依笔者调研所见,如果地方政府能尊重农民意愿,并用市场化的办法实现宅基地权益的交易,用保护承包权、放活经营权的办法实现耕地的有序流转,让农民带着土地权益进城,效果会比较好。但有的地方对农民施加了压力,致使农民土地权益受损。高层明确叫停不当做法,有利于城市化健康推进。

      舆论关注焦点是农民进城后,宅基地及住房怎么处置?五部委文件这方面其实并没有突破。文件允许进城落户人员只在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。我国法律虽然规定农户在村庄“一户一宅”,但实践中农户之间的宅基地交易一直存在,更有农户将宅基地及住房变相交易给非本村村民。硬性规定农民的宅基地只能在村庄内部交易,多数情况下价格会极低,农民并没有交易热情。我国很多村庄有大量闲置住房,原因就在这里。

      笔者倾向于将五部委的此项政策主张看做改革的一个起步性举措,重点是先明确农民宅基地不能因为城市化而被收归集体或国家。从长远看,如果有配套改革举措跟上,在符合一定条件的农村地区,农民将其宅基地及住房按市场价格自由出售,对农民、对国家都有好处。这样做才能体现增加农民财产性收入的改革意义。

      社会不同界别对土地制度改革有不同要求,总体上期盼改革的尺度再大一些。因为官方与民间之间存在信息结构及价值判断差异,两者在一定时期内对改革目标的设定也有差异;弥合这种差异是一个漫长的过程。通过充分讨论,有利于达成社会谅解,缩短关键性改革的推出时间。

      仍以城市建设用地供应为例,笔者以为改革的空间还比较大。中国城市的建设用地使用,有总量问题,更有结构问题,后者更为严峻。从城市建设用地单位面积的GDP产出看,我国城市用地的利用率远低于发达国家水平,所以短期内不能说城市土地不够用。真正短缺的是城市居民住宅建设用地,这类土地占城市区域的比重过小,以致我国城市居民的居住品质很差,一些城市楼房价格高过发达国家的独栋房价格。这对我国社会经济发展有极大负面影响,可惜社会各界对此认识严重不足。解决前一问题主要应要靠市场化改革推进土地存量的结构调整,解决后一问题要适当增加住宅用地的定向供应,同时统筹城乡建设用地使用,适度推进市民的郊区化居住。
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