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农地“三权分置”改革究竟是什么意思?

    对农村耕地产权制度改革,现在用“三权分置”来形容。要明白“三权分置”改革的意思,必须回顾农村土地制度改革的历程。
      对农村耕地产权制度改革,现在用“三权分置”来形容。要明白“三权分置”改革的意思,必须回顾农村土地制度改革的历程。

      我国上世纪50年代推行了农业合作化制度,将农户的耕地收归农村社区所有,建立了一种关于土地财产的“社区共同共有制度”。它的最大缺陷是效率低,以致不能很好解决吃饭问题。

      人们在实践中发现,完全分给农民自己耕种的“自留地”产出效率高。于是有些地方干部将集体耕地分给农民耕作,不再搞集体统一经营。农民积极性大为提高,农业效率显著提升,使中国一举解决了吃饭问题。

      后来,政府和农民把这种改革叫做集体土地承包经营制度改革,即土地的所有权归集体,农民获得了土地的承包权,并自主经营。

      我国2003年的农村土地承包法、2007年的物权法,都肯定了农民的土地承包经营权。对农户来说,他的土地承包经营权,实际上就是一种资格垄断的特别经营权,因为只有村庄原住户才能得到这种权利,法律不允许村庄以外人员获得这种权利。

      再到后来,进城务工的农民把土地出租、转让给其他人,包括村庄以外的人,突破了集体成员范围。后者获得的权利,从法律上说,不是承包权,而是一种经营权。

      这样,就有了三种权利,即归集体的土地所有权,归原农户的承包权,以及归实际经营者的经营权。

      对上述土地权利配置,中央的政策主张是“坚持集体所有权,落实农户承包权,放活土地经营权”。这个政策支持土地流转到专业的农业经营者手上,有利于扩大农业规模经营,降低农业成本,提高中国的农业竞争力。

      但还有一些问题没有解决。中央在2008年提出土地承包权长久不变,目前又推进土地确权颁证工作。这样,农户的承包权就有越来越大的权利强度和含金量。但农户转让给他人的经营权,往往期限短,不具有长久不变的性质,投资者不肯对土地做长期投入。实践中还出现地租率很高的情况,土地经营者不堪重负。于是,改革前线的干部群众又在动脑筋:能不能让农户把自己的承包权自由转让给不限定身份的其他人呢?

      从媒体披露看,重庆农用地商住地工业地)巴南区做了这方面的尝试。投资者出资使农户有偿退出土地承包权利,交回土地给集体,再由集体将土地流转给投资者。报道虽没有说投资者是不是获得了承包权,但实际上限制农户承包权流转的坚冰在这里已被打破!

      这是一个很有意义的开端。如果安排好过渡期内的风险防控办法,这项改革可以向全国推开。我们期盼决策者思想再解放一点,改革的尺度更大一些。

      □党国英(学者)
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