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18年来土地出让收入达30万亿 多数归地方用途不透明

    [从1999年至2015年,这17年全国土地出让收入总额约27.29万亿元,年均1.6万亿元。另据财政部统计,2016年1~7月全国国有土地使用权出让收入累计约1.73万亿元,同比增长12.1%。结合当前土地市场态势,到今年年底,全国土地出让收入总额累计有望超过30万亿元。]

           对于巨额土地收入的使用去向,由于较少有地方政府公布,公众难以知晓详细情况。加之近年来频有政府官员在土地出让环节上因贪腐涉案,有关“土地账本”如何公开的讨论从未间断。

      据《第一财经日报》记者统计,从1999年至2015年,这17年全国土地出让收入总额约27.29万亿元,年均1.6万亿元。另据财政部统计,2016年1~7月全国国有土地使用权出让收入累计约1.73万亿元,同比增长12.1%。

      结合当前土地市场态势,到今年年底,全国土地出让收入总额累计有望超过30万亿元。

      土地收入多归地方政府

      这笔巨额资金归谁所有?答案也很直白:绝大多数划归了地方政府。

      蒋省三、刘守英等著的《中国土地政策改革》提及,土地出让金是1989年开始征收的,当时规定,在进行必要扣除后,中央与地方4:6分成。但是由于无法核实土地的开发成本,中央所得很少。从1994年至今,出让金不再上缴中央财政,全部留归地方,于是,土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。

      考虑到1994年我国开始推行分税制,地方财政与中央财政分成比例调整,地方财力实际上受到挤压,支出压力开始加大,彼时将土地出让收入划归地方也应是权衡之后的决定。

      在1994年8月底召开的全国土地使用制度改革工作会议上,一位时任国务院高层指出,土地交易的收益分配是个十分重要的问题。土地使用权的出让收益属于国家……对国有土地收益一定要明确为国家所有,属于资产性质,应由财政专管,专款专用。国有土地收益归国家,但在土地收益的使用上,可以按有关规定,归地方政府支配,以利于城市基础设施等建设和发展。

      这种“收入全归地方”的政策一直延续至今,并衍生出当下地方土地财政的问题。

      前述《中国土地政策改革》一书中称,地方政府对建设用地的出让与资金使用支配余地大,土地出让收入成为筹措城市基础设施资金的重要渠道。地方政府不仅垄断了建设用地的“卖地权”,而且对于越来越丰厚的土地收入有绝对的支配权。

      朱镕基曾批示“卖地收入首先要用于安置拆迁户”

      钱归了地方政府,但怎么使用的?与收入数据较为公开透明相比,目前很少有地方政府公布这笔收入的支出详情。

      几年前,某重点城市高层曾表示,将加大公开透明力度,土地出让金等各界普遍关注的公共性资金必须公开。但时至今日,仍未见到相关举措出台。

      更甚者,现在地方政府连这种“表态”都少见了。

      其实,关于怎么使用这些钱,中央也一直有相关政策和规定。

      《朱镕基讲话实录》第一卷中曾披露,1994年6月,时任建设部部长侯捷向时任国务院副总理朱镕基报送《关于请求解决城市拆迁安置住房建设专项贷款资金的紧急报告》,反映各地旧城改造规模大幅度增长,拆迁过渡周转用房严重不足,希望中国人民银行安排5亿元的专项贷款,用于沈阳农用地商住地工业地)、哈尔滨农用地商住地工业地)、上海农用地商住地工业地)等10个问题比较突出城市的拆迁安置住房建设。

      在该报告上,朱镕基批示:城市拆迁应该有计划、有步骤,量力而行。现在有些城市不顾后果,大量卖地,大量拆迁,置拆迁居民于不顾,这样搞下去会影响社会稳定。卖地收入首先要用于安置拆迁户,要国家来背这个包袱是背不起的。

      近年来,中央政府也不断出台规范地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定,从2008年1月1日起,地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

      其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发,10%用于农田水利建设,以及10%用于教育资金等。如果按此执行,就意味着地方要拿出超过一半的土地收益来用于民生工作。

      不过,上述规定是否得到认真贯彻执行也是一个问题。

      不公开存隐患

      2012年,现任中央财经领导小组办公室副主任韩俊曾在《农民日报》发表文章指出,土地收益的分配明显向城市倾斜,2011年土地出让金收入已超3.15万亿元,到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。

      韩俊表示,在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上,要把更多的非农建设用地留给农民集体开发,要让农民直接分享土地的增值收益。

      地方政府不公开卖地收入的具体去向,导致民众乃至人大机关无法对其履行监督职责。可能产生的一个后果就是错位:不应该支出的项目得到了钱,而本应该投资的项目可能没有获得资金。

      2015年6月28日,审计署发布《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出,土地出让支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元;征地拆迁中,一些地方和单位少支付补偿17.41亿元,编造虚假资料等套取或骗取补偿10.57亿元。此外,一些地方土地出让收支核算不够规范,有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支;有的地方为支持经济发展,减免或返还土地出让收入7218.11亿元。

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