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耕地保护:完善制度 数质并重

      中央提出,“十三五”期间要大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略,巩固提升粮食产能。8月15日,国土资源部审议通过了《全国土地整治规划(2016—2020年)》(送审稿)。从其中透露的信息来看,“十三五”期间我国土地整治将更加注重“质”的提升,通过高标准农田建设和推进城乡低效建设用地开发等实现土地节约集约利用。实施土地整治,切实保护好耕地是前提条件。耕地红线是粮食安全的大坝,耕地就是粮食安全的根基,保护耕地就是保护粮食生产。

      嘉宾

      郧文聚国土资源部土地整治中心副主任、研究员

      朱道林中国农业大学土地资源管理系主任

      严金明中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任

      石晓平南京农用地商住地工业地)农业大学公共管理学院院长、中国土地问题研究中心研究员

      我国耕地保护形势非常严峻

      中国经济时报:当前,我国进入全面建设小康社会的关键时期,随着工业化、城镇化、农业现代化的同步快速推进,耕地保护形势严峻,坚守耕地红线面临巨大挑战。那么,当前我国耕地保护工作面临怎样的形势?

      郧文聚:第一,耕地数量不足、质量不高、布局不稳、弹性不大。耕地是粮食生产的基础。我国耕地面积约20亿亩,但农作物播种面积约24亿亩。按照党中央、国务院“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的明确要求,以当前的农业生产能力,至少需要作物播种面积30亿亩,缺口达到20%以上,形势十分严峻。根据国土资源部发布的全国耕地质量等级调查与评定成果,我国耕地质量总体偏低,中、低等级耕地面积比例达到70.6%,有灌溉条件的耕地只占51.5%,耕地数量、质量现状与推进农业现代化的要求存在较大差距。

      第二,耕地利用过度、利用不足、利用不当并存。30年来,我国耕地资源利用总体上处在高强度、超负荷状态。10多年的连续增产已经使耕地的生产能力处在历史高位;全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,耕地土壤点位超标率达19.4%。由此导致的黄淮海平原区地下水下降、东北黑土区质量退化、长江中下游耕地污染等现象十分突出,我国耕地资源可持续生产能力显著下降。另一方面,我国现有耕地中还有多达8000多万亩不稳定耕地,这与我国粮食生产重心向东北和西北区域转移有关,然而由于缺乏科技支撑,大规模利用荒地、沙地、湿地等开垦耕地已经对区域的水资源安全和生态资源造成了严重威胁。

      第三,拓展耕地资源空间与提高合理利用水平并举。近年来,我国每年建设高标准农田1亿亩,通过土地整治补充耕地达到500万亩,保障了我国耕地数量的基本稳定,巩固了国家粮食安全基础。“十三五”期间,随着我国城镇化进程的深入推进和生态文明建设力度的不断加大,预期我国耕地面积还将进一步下降,而我国耕地后备资源总面积约9000万亩,其中集中连片的耕地后备资源仅3300多万亩。因此,一方面改变现有耕地质量差、利用效率低、综合效益低的问题,尽快提升耕地质量;另一方面,解决当前新补充耕地质量相对较差的现实问题,实现快速造地、快速造好地,迅速形成生产能力,必成为资源约束趋紧形势下坚守耕地红线、维护国家粮食安全的关键。

      严金明:一是我国人多地少、人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足,我国严峻的土地基本国情将长久存在。二是我国粮食生产实现“十二连增”,过于乐观和麻痹大意的思想开始出现,但随着二孩政策放开、人口增长和消费结构升级,未来一个时期我国粮食需求仍呈刚性增长态势,处于供不应求的不平衡状态。三是在高速城镇化、现代化建设过程中,土地非农化加剧,耕地占补平衡难度加大,“占优补优”政策难以实现。四是全国土地利用总体规划调整方案已经国务院同意,确定了15.46亿亩的基本农田保护目标,但一些地方存在基本农田划定数量不足、质量不高、落地不实等问题,还需要充分做好打攻坚战的准备。

      石晓平:据第二次全国土地调查数据,我国耕地总面积有所增加,离18亿亩耕地红线还有些距离,似乎可以放松警惕。但是,当前耕地总量中低质量耕地比重明显偏大,而且工业化、城镇化的快速发展对新增建设用地的需求量在长期内不会显著减少,同时耕地后备资源总量十分有限,这意味着我国人多地少的基本国情没有改变,耕地数量的保护仍是重中之重。另一方面,我国耕地质量不容乐观。本来耕地质量禀赋就比较差,无灌溉设施耕地多、坡地多,并且相当一部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整。更严重的是,耕地占补平衡政策的实际执行中,占优补劣的情况较多,据全国耕地质量等级评估数据,补充耕地与占有耕地平均相差2到3个质量等级。同时,我国土地退化和土壤污染态势严重。根据2013年和2014年全国土地调查和全国耕地质量等级评估数据,土地退化面积已突破40%;全国耕地土壤点位超标率高达19.4%;土壤有机质含量显著下降。

      还需要正视的是,我国耕地保护制度亟待完善。当前制度设计侧重规划管制,但缺乏长效机制来促进地方政府和农户耕地保护的积极性,而他们是耕地保护的主要主体,对耕地的数量和质量有直接的影响。如何构建有效的激励机制来协调中央、地方和农户的耕地保护动机是当前耕地保护制度建设的重要内容。

      亟待构建耕地保护的区域补偿机制

      中国经济时报:现阶段耕地保护制度面临的主要矛盾是什么?如何有效解决?

      朱道林:从现行耕地保护制度体系来看,主要侧重行政及法律手段,包括划定基本农田、耕地占补平衡、土地用途管制、耕地保护目标责任制和法律责任等制度,实际上在中国的现行制度体系下,本质上都是行政和法律手段。

      而在现行的市场经济条件下,土地资源是地区社会经济发展的重要资源之一,同样的土地资源用于不同的用途,所产生的社会经济价值、对区域社会经济发展的促进作用存在着巨大差异,尤其表现在农业利用与建设利用之间落差巨大,导致地方政府往往争相将更多的农用地转变为建设用地,以满足更快、更强的区域社会经济发展要求,这就引起了地方政府在耕地资源保护与区域社会经济发展之间的尖锐矛盾。而在地方政府的直接利益驱使下,任何区域、任何级别的地方政府在保护耕地与发展经济之间,几乎毫无例外地选择发展经济,这就是当前耕地保护面临的无法回避的矛盾,也是影响耕地保护制度效果的最根本原因。

      因此,现阶段要解决耕地保护的根本问题,关键在于解决保护耕地与占用耕地之间的利益关系问题,尤其在现行市场经济体制下,亟须构建耕地保护的区域补偿机制。现行的耕地保护制度尽管已经一定程度地体现了经济机制的作用。但是,一方面,现行的土地税费制度只是针对占用耕地者征收相关税费,另一方面,这些税费仍是交给地方政府,实际效果是对占用耕地者是制约机制,而对地方政府则是激励机制。

      而所谓耕地保护的“区域补偿机制”,是由中央财政按照区域资源禀赋、社会经济发展状况和所保护耕地状况进行补偿,是对地方政府的补偿,以提高地方政府保护耕地的积极性,使地方政府保护耕地与占用耕地发展经济之间达到相对平衡。在具体操作上,遵循区域发展公平原则,首先根据区域人口与社会经济状况,合理测算区域耕地保护和基本农田义务量,然后考虑耕地资源禀赋和区域实际保护耕地数量、基本农田数量,多于耕地保护和基本农田义务量的应由中央政府按面积给予补偿,少于耕地保护和基本农田义务量,应支付耕地保护发展基金。当然,除经济补偿外,也可以通过区域发展政策或者结合主体功能区规划的区域政策,进行政策性补偿,以解决地方政府保护耕地与占用耕地之间的经济落差问题。

      中国经济时报:如何提高种植者农地长期投资激励来进一步补充、提升耕地质量和粮食生产能力?

      石晓平:农地长期投资包括施用有机肥、修护灌排基础设施、土地平整等,这些都有助于提升耕地质量和粮食生产能力。促进长期投资的难题在于如何激励种植者,而激励的关键在于给种植者提供稳定的投资预期。为此,强化农地产权安全水平至关重要。针对承包权主体,政府应该在限制甚至禁止土地调整、颁发土地证书的基础上,继续实施新一轮土地确权登记改革;针对经营权主体,包括家庭农场、种植大户以及普通农户等,政府则应该引导市场形成长期租约、维护合约有效执行。

      此外,考虑到农田基础设施的建设与维护以及中低产田的平整与改造等带有公共投资性质且投资较大,小农难以承担,因而政府介入以及农户集体行动十分必要。但以往在这类投资方面,政府投资较多,而农户投资太少。不论是家庭农场、种植大户等土地规模经营主体,还是农地股份合作社、土地托管等新型农业经营组织,在施用有机肥、修护农田灌排设施等长期投资上都有很大的潜力。如何激励农户和新型经营主体增加长期投资、克服小农困境,具有很重要的研究价值,也是今后政策创新应该关注的一个重点。

      发展高效的农业生产性服务业市场和土地流转市场

      中国经济时报:确保粮食安全不仅是实现国民经济又好又快发展的基本条件,而且是促进社会稳定和谐的重要保障,同时还是确保国家安全的战略基础。但如果不从根本上解决投入产出比不合理和价格倒挂这一类问题,仅保证耕地数量很难从长远上保证粮食安全。对此有何解决途径?

      石晓平:投入产出比不合理和价格倒挂问题,实质上也是农业生产成本和粮食价格市场化问题。发展高效的农业生产性服务业市场和土地流转市场,由市场自发性地形成多种多样的新型农业经营组织,是应对农业生产成本上升的可行之路。我国当前的农业生产成本上涨主要是由劳动力成本上升和土地流转租金过高所致。如果政府能够推动形成高效的农业要素市场,就使得农户能够根据自身的要素禀赋和机会成本从市场中弹性选择农业经营方式,他们可以购买农业生产性服务,实现不同生产阶段或环节的规模经济,也可以将农地流转给家庭农场等新型经营主体,实现土地要素的规模经济。不管何种选择,只要市场主体的选择是自发自愿的,农业生产成本一定最低。这也就是说,政府的职能应该限定在对农业要素市场本身的支持上,不能够干预市场主体的决策,实际上,过高的土地流转租金可能正是地方政府干预市场的后果。因而,对于产出比不合理问题,政府应推动发展高效的农业要素市场,同时确保市场主体选择农业经营制度的自发性。

      粮食价格市场化不仅仅要改革粮食价格形成机制,还需要完善配套政策措施以稳定粮食生产和提高农民收入。我国近几年试行了棉花目标价格补贴和玉米生产者补贴两种差异性的政策,棉花偏重产量补贴且覆盖全部,而玉米实行面积定额补贴,由地方政府确定补贴方案。从较早的棉花目标价格补贴看,政策稳定了棉花生产、保护了棉农利益,但是政策实施成本高昂。可以预期的是,如果继续执行该政策,如何进一步完善政策体系、降低政策实施成本是关键。相比国家已经试行的政策,另外一种思路是对于所有的农户都实行土地面积补贴。这一政策的要点是:补贴的目的只是为了提高农民收入;粮食生产让市场机制发挥作用。如何选择合适的政策,需要对试点地区进一步观察和总结。

      朱道林:保持足够数量的耕地面积,不断提升耕地质量,是确保国家粮食安全的基本保障。基于保护耕地解决国家粮食安全问题,应重点从以下三个方面入手。

      第一,必须保持足够数量的耕地面积,尤其是应将优质耕地永久保护起来。首先,耕地是保证粮食生产、保障粮食安全的基础,必须永久保护足够的耕地面积用于粮食生产;其次,耕地占用往往是不可逆的,尤其是一旦耕地被建设占用,将难以再恢复其耕作条件;再次,高质量的耕地资源是有限的,一旦优质耕地被占用,既缺乏足够的资源用地补充耕地,而且补充耕地的质量也难以达到生产要求,尤其难以达到被占用耕地的质量。耕地质量本身不仅受地形地貌、土壤地质、气候条件等影响,而且耕作层土壤熟化过程是长期的自然过程,因此必须永久保护高质量的耕地。国家已经实施了划定永久基本农田制度,这是确保足够数量的耕地尤其是保护优质耕地的基本措施。

      第二,要不断提升耕地质量。一靠工程技术,通过工程技术手段改善农业生产条件,保障农业生产力水平,降低自然条件对农业生产过程的影响;二靠科学技术,应加强对影响耕地生产能力的各要素作用机制的研究,利用科学技术解决制约耕地生产能力的障碍因子,促进耕地质量不断提升。

      第三,要全面推进基于现代农业发展要求的农村土地整治,这是改变农业生产方式、提升农业生产效率的基本要求。我国农村土地整治的功能,要从过去主要为满足增加耕地面积的要求,转变为满足发展现代农业的要求。一是要与农村土地流转相结合,满足农业规模经营要求;二是要通过土地整治解决机械化耕作的要求,全面完善农田基础设施。

      树立科学的耕地质量观抓好生态良田工程建设

      中国经济时报:土地退化、土壤污染等原因造成的农用地质量下降和农业生产能力低下,已对国家粮食安全构成严重威胁,提升耕地质量和粮食生产能力的重要性不言而喻,对此有哪些建议?

      郧文聚:第一,转变认识,树立科学的耕地质量观。耕地质量,不仅仅是土壤肥力、基础地力,更重要的是耕地的综合生产能力,保护耕地质量应该是对生产能力的保护,不仅包括地力建设,还应包括工程质量、配套设施建设以及土壤的无毒无害性能等。

      树立科学的耕地质量观包括六方面的内容:以数量为前提的耕地质量观,保护耕地首先要确保一定数量的耕地;以产能为核心的耕地质量观,耕地产能由耕地的数量和质量共同决定,坚持耕地数量、质量并举仅是手段,提高耕地产能才是最终目标;以健康为保证的耕地质量观,只有健康的耕地才能确保农产品生产基础的健康,只有农产品生产基础健康和生产、加工环节健康,才能确保从地头到餐桌的粮食安全;以用养为基础的耕地质量观,耕地使用者应当合理利用耕地,采用有利于保护和提高耕地质量的耕作技术,科学合理施肥,安全使用农药,确保耕地质量有提升、环境有改善;以效率为导向的耕地质量观,发展现代农业、提高农产品的国际竞争力,必须把稳定和提升农业综合生产能力建立在耕地布局稳定、适宜机械化生产经营、能抵御自然灾害的牢固基础上;以监管为手段的耕地质量观,加强耕地质量监管是确保耕地质量的重要手段。

      第二,将生态良田建设放在突出位置。通过分析粮食产量、耕地健康产能和粮食需求之间的关系发现,一是过度追求粮食产量将进一步引发优质耕地过度利用、生态环境破坏、土壤污染加重等多重潜在风险。二是粮食增产没能使成效差距得到改观。三是实现粮食丰产,关键途径是实施生态良田工程建设。生态良田工程建设是要求耕地有高的产能、好的质量、稳定的产出,同时要有好的环境状况、没有污染。而土地整治开展高标准基本农田建设,消除农田现代化利用中的限制性因素,提高耕地质量,使耕地生产能力持续稳定,生产环境状况良好。推进土地整治,关键是要抓好生态良田工程建设。

      石晓平:第一是预防,要采取政策措施防止土地退化、土壤污染等现象进一步加剧。影响土地质量最主要的两个主体是工矿企业和农业生产者,对于企业,政策设计的侧重点应是监管,要采取加大环境执法、严格准入等措施,防止对土壤造成新的污染。对于农业生产者,政策设计的侧重点应是激励引导,一方面要公布土地质量信息,引导农业经营者意识到过量使用化肥、农药等不当行为的危害;另一方面,更重要的是要让农业生产者科学施用化肥和农药等“土地质量友好行为”成为一种经济激励,比如提供低成本而高效率的测土配方服务、提供用量少而效率高的农药技术服务、扶持生态农业建设等。

      第二是治理,要加强土地质量监测检查,修复土地退化、土壤污染程度严重的农用地。对土地质量状况的掌握是治理的前提,要开展耕地土壤环境监测和农产品质量检测,并逐步建立土地质量信息公开制度。土壤质量修复的资金需求量较大,要探索建立耕地修复基金,引导社会资金投入技术研发和开展修复项目。积极探索实行耕地轮作休耕制度,我国于2016年开始试点并优先选择了多个不同类型的典型土地质量退化区域,下一步要认真总结试点区域经验,尽快构建差异性的耕地轮作休耕制度。

      探索构建耕地保护新模式、新机制

      中国经济时报:作为耕地保护重要抓手的土地整治要如何注重“永续发展”?如何注重区域土地综合整治?

      严金明:土地整治需要以生态、景观服务及休闲游憩功能为关注,提升土地整治环境污染治理能力,加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复,构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的国土生态安全体系,并依托现有山水脉络等独特风光加强景观建设,需要增大农田、林地、绿化等生态用地空间占比,改善人居环境、建成都农用地商住地工业地)市生态屏障,协调资源的永续利用、经济的持续发展和社会的全面进步。因此,通过开展永续发展型土地整治,使大地呈现出欣欣向荣的生态世界和可持续利用的壮丽美景。

      针对区域在新型城镇化迅速推进过程中,区域经济社会发展与土地资源环境保护矛盾突出等问题,应探索构建耕地保护的新模式、新机制。一是高起点规划。坚持政府统一领导、周密编制规划,高处着眼、顶层设计,把耕地保护规划蓝图落实到具体区域和地块,实现项目规划审批与村镇规划、新型农村社区规划和土地整治规划的协调统一。二是高标准建设。立足区域发展战略,坚持高标准开展、高质量推进。以开发低效用地、改善生产生活条件为出发点,以建设高标准基本农田为重点,加强耕地保护,有效整合区域土地资源,实现土地利用效益最大化。三是低碳化发展。以生态文明理念为引领,以强化区域功能为核心,以生态保育建设为主线,加大生态涵养投资力度,降低对资源的消耗,构建“山水林田湖”生态体系,打造生态精品示范工程。四是精细化管理。强化耕地和基本农田网格化管理和集约化用地,在摸清土地利用现状的基础上,加强依法管地和监督管理;做到精心计划安排和精细管理组织,层层细化目标,按计划落实、按步骤实施,分工明确、全面落实。五是市场化建设。吸引社会资本投入,逐步推进耕地保护实施的市场化建设,与土地综合整治效益分配机制相结合,充分体现“谁投资、谁受益”原则。同时实现放管结合,在加强事中、事后监管和完善监管体系中使简政放权顺利推进。

      
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