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中国农村改革的突破口在土地制度

      关于农村土地制度改革,国内存在两种不同的观点。一种可以称之为“保守改革派”,这种观点认为农村集体土地不可买卖,不可对转让承包权,不能向外村农民和城里人出售宅基地,农村土地制度保持现有“三权分离”制度就可以了。这种看法以中农办前副主任陈锡文为代表。另一种看法可称之为“突破改革派”,这种观点认为,在以户籍城镇化为目标的城市化背景下,可以加大市场化方式推动农村土地制度改革的力度,在对农民宅基地赋权的基础上,适度放开农村宅基地产权买卖,吸引城市资本下乡参与农村建设。安邦智库(ANBOUND)一直持后一种看法。

      实际上,即使在体制内,专家们的观点也有分歧。前国务院发展研究中心副主任刘世锦日前谈到农村土地改革问题时表示,农村集体所有制的建设用地和宅基地流转问题有一些试点,但现在还是局限于集体所有制内部,也就是在村内农民之间,宅基地是互相可以转让的。这也就是中农办过去所说,“土地上的两个权利,是只有农民才有的。一个是农地的承包经营权,一个是申请宅基地的权利。其他人不应做非分之想。否则就会彻底破坏这个制度。”这两个权利的具体表现是,坚持本村的耕地只能由本村的农民来承包;本村宅基地的申请权仅属于本村村民。

      不过,这种土地使用权的申请与当前城镇化的趋势很不相符。真正对农村土地有较大需求的不一定是本村农民,而是城市甚至更远的外省人,他们有更大的农村土地需求。刘世锦提到他最近的调研,他在一个离机场有20多公里的农村参观时看到,当地周边几个村子一块儿合办一个项目,搞了旅游景点,种花、餐饮、住宿搞得很好,很多城里人到这个地方,也吸引外来投资者资金进来,把周边的农村改造绿化了,非常漂亮。

      外地游客来了以后都很羡慕:“我们要能在这个地方买一个房子多好啊,山青水秀空气新鲜,离机场才20多公里。”可以吗?政策上当然不可以。不过,当地农民在讨论,如果农民的房子可以卖的话,农民的收益并不仅仅是办旅游点的收入,当地的地价就起来了,农民的集体用地包括宅基地价格可能就不止翻一番两番了。农民的土地值钱了以后,有些人可以把这个房子卖掉,然后农民进城。现在虽然城里房地产在“去库存”,但农民买不起房子。如果农民村里面的房子允许卖掉,他拿着钱就有资金买城里的房子。

      刘世锦表示,这在中国既是理论问题也是政策问题,是非常实际的农民利益问题。在安邦咨询研究人员看来,在中国这还是个政治问题。怎么真正保护农民利益?有些人说农民的集体用地宅基地不能动,动了以后比如房子卖了,农民没有一个立身之处,万一把卖了的钱花了,这些人怎么办?农村社会不就不稳定了吗?不过刘世锦认为这个问题不足为虑,因为把立身之本的资产卖了然后花掉,这种人不仅农村里面有,城市里面也有,但这些人的比重并不大,他估计可能只有1%。不过,对这种人应该采取别的办法,比如社会保障,以及有其它的配套政策办法。

      最重要的是,现在决策部门考虑农村土地改革问题,基本上都是政府在替农民设想风险问题。其实,大多数农民自己会算帐的,他们对自己的财产到底怎么用,对自己的收入到底怎么花,都会有自己的谋划。政府要考虑社会稳定,但不能完全为农民包办代替。重要的是,农村的土地资源无论是集体建设用地还是宅基地,只有通过交易实现流转以后,它的价值才能得到真正的体现。现在如果不允许它流转交易,你说你在保护农民利益,但农民利益有多少你都搞不清楚,谈何保护?

      刘世锦认为,目前城乡之间人员、资金、土地、技术、信息出现了双向交流,特别在一些城乡结合部,现在正在成长起来的一些大的城市带、城市群,在这个范围之内相当多的地区还是农村地区,它们的发展潜力很大。但遗憾的是,我们现在的土地制度、人员流动制度限制了资源的双向交流,很多增长潜力被牵制住了。

      要指出的是,刘世锦指出的农村土地改革的思路,与安邦咨询研究团队此前主张的改革思路大致相同,如果能在土地制度改革上有所突破,通过土地赋权和政策创新,就能极大地促进农村和城市之间的人员、资金、土地要素的双向交流,最重要的是,它能调动起大量的城市资本下乡,在农村形成新的投资建设浪潮,这对中国经济将会有显著的支撑。在安邦咨询的制度设计中,上述这些农村土地制度的改革,完全可以在不颠覆农村集体经济制度、不改变农村土地集体所有性质的前提下来完成(详见安邦咨询《战略观察》)。

      中国的农村土地制度改革应该与时俱进,在新型城镇化背景下在土地制度和权利交易方面取得突破,这样可以调动大量城市资本下乡,为农村建设和中国经济提供比较稳定的支撑。
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