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农房确权的制度设计与政策建议

      为解决全国农民私有住房登记发证率低、农房法律地位不明确的问题,2014年8月,由国土资源部等部门联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,要求“将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的工作范围,实现统一调查、统一确权登记、统一发证”。随后,国务院颁布实施《不动产登记暂行条例》也明确规定将房屋等建筑物、构筑物所有权以及宅基地使用权等不动产权纳入登记。这两条政令的出台,是对党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》提出实现“农民住房财产权”措施的细化和落实。然而,农民住房财产权的确认(以下简称“农房确权”)也面临棘手的现实操作问题,亟需完善相关制度设计和推进后续改革措施。

      作为国际惯例,对不动产进行统一登记是土地管理的一项基础性工作。但长期以来,我国城市居民的私有住房由国家颁发房产证,而对农民的私有住房则从未颁发过房产证。没有房产证,就意味着农房的法律地位没有确立,因此农民的房产权,本质是财产权,就不能通过正当的市场交易进行买卖、处置或变现。尽管2008年颁行的《物权法》已赋予农房法律地位,受到该法保护。但由于没有房产证,农房的法律地位是“笼统”和“总体”的。

      此次农房确权将农房和宅基地、集体建设用地使用权一道纳入不动产登记范围,就是要完善产权制度,明确农房权属,颁发房产证书。这既有利于清晰界定农民的财产权利,维护农民合法权益,也为下一步农村制度改革的深化,如推进农村集体土地征收制度改革、试点农民住房财产权抵押、担保和转让,保障农房财产权益等创造前置条件和法律依据。

      一、农房确权面临的难题

      尽管农房确权意义重大,但因长期以来农房产权制度建立与管理的缺失,因此首次农房确权就必须担负起短期内解决全国两亿农户所拥有的各类住房的调查处置登记颁证工作的重任。统计显示,截至2014年7月份,全国宅基地使用权发证率达到了80%[1],但农房登记发证率较低,农村房屋普遍“有房无证”。以浙江农用地商住地工业地某地级市S市为例,该市自2014年6月份出台《关于加快推进集体土地范围内房屋登记发证工作的指导意见》,在全市范围内全面启动农房确权登记发证工作,计划在2015年9月30日前基本完成61.45万户农房确权登记发证工作任务。然而,截至2015年4月25日,全市测绘完成率80.8%、发证率仅19.88%,即12.21万户,远低于预期进度。究其原因,从地方政府部门角度,因对判定既有房屋是否符合确权要求,以及如何处置违规建设房屋上缺乏明确的政策依据和符合农村实际的操作手段,故而工作进展缓慢;从农户角度,则存在对确权政策公开透明度的顾虑和自身利益受损的担心,有观望等待情绪,配合度不高的心理。

      (一)甄别难:如何判定各类房屋的合法合理性?

      农房确权明确要求只针对合法的、不存在权属纠纷的宅基地,而违法违规用地形成的宅基地未经处理之前不能登记发证,即不能为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。而不少地方由于农房权源资料不全、权属争议复杂,合法建筑与违法建筑(以下简称“违建”)很难区分,所以确权面临各类复杂的房屋现状,亟需分类处置。

      调查发现,很多村民不是一户拥有多套房屋,就是房屋占地面积超限,有的超过了规划红线。个中原因复杂,一是随着经济社会的发展,农村户籍人口不断增加,土地指标有限,很多地方已经多年未分配过宅基地“一户一宅”的承诺难以兑现。基于居住需求,村民未获宅基地批准而自行先建住房现象屡有发生。二是由于宅基地无偿使用,在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章超建住房等情况,包括一户多宅,或是少批多占多建等[2]。三是政府管理不到位。尤其对农民建房现场监管、实时跟踪、责任追究等的缺位、错位,造成面积超标等违建现象屡禁不止。

      据S市对农村违建情况的调查统计,在时间上,既有1999年新《土地管理法》修订实施前形成的,也有1999年之后形成的,分别占46.2%、53.8%;在土地性质上,既有占用耕地的,也有占用建设用地、其他用地的,分别占10.1%和47.3%、42.6%;在用途上,既有住宅和生活附属用房,也有生产经营性用房、集体公益性用房;在建筑形态上,既有单独建筑,也有在合法建筑旁拼建或超层建造的,给处置带来很大的困难。

      因此,排除法律严禁纳入确权颁证的小产权房,此次农房“按户确权”,需要甄别大量的违法用地和违章建筑,与合法的农房进行分类区分。只有通过大量的人力物力和调查取证,且根据不同情况有针对性地出台专门政策慢慢消化,才能进入确权登记发证阶段。

      (二)处置难:如何规范确权程序和处置违建?

      与城市住房“房地合一”的财产权不同,根据我国现有土地管理制度,农房属于私人财产,宅基地归集体所有,宅基地不包含在农民住房财产权内,即“房权”和“地权”是分开的。农村房屋和宅基地所有权割裂的现状在某种程度上加大了农房确权登记的难度。众所周知,房屋真正有价值的部分不是砖头瓦片、钢筋水泥,而是其所占的土地。因此,农房确权不止是表面的“确房”,背后还隐藏着“确地”前提。事实上,只有村民得到“两证”,即宅基地使用权证和农村房屋所有权证,才真正表明农房确权完成。

      所以此次农房确权要求“将农房和宅基地统一调查、统一确权登记、统一发证”,但具体到操作层面“统一”的含义意味着首先判定宅基地是否合法,进而判定房屋面积是否合法的行政程序。在确权过程中,对那些因主客观原因造成的违章占地和建筑,如果认定其不合法,该如何处置?如果通通采取“一刀切”做法,不予登记,则极有可能加剧农村住房矛盾,使问题激化。不少基层干部反映,由于缺乏一个符合农村实际、可操作的处置标准和手段,在农村拆违中,存在不少选择性执法、随意性执法现象,如有举报拆没举报不拆、路边拆村中不拆、关系不好拆关系好不拆,极大损害了社会公平正义。

      从政策层面看,1999年修订实施的国土法对集体土地上农民违建行为只做出了“拆除”的唯一规定,即使超建一个平方,依照法律也得拆除。但在农村,这一“一刀切”的规定,实际根本无法做到,法律执行无力。尽管2010年国土资源部出台的28号文件明确对农村违法建筑少批多建部分,可以以村集体名义征收宅基地有偿使用费,但各地也多执行不力。同时,按照各地现行的农房登记政策,除部分超层情况允许阴影标注外,对建房土地面积大于批准用地的一律不予登记,导致大量农房产权也难以正常登记。

      (三)配合难:如何打消农民的顾虑心理?

      由于长期处于无证状态,一方面,农村百姓对农房确权登记发证翘首以待,希望通过确权登记,使自己的住房真正实现价值体现。但另一方面,也存在一些担心顾虑,主要是害怕政策执行不透明、不公开;城镇周边有违法建筑的农民则担心确权登记后会对拆迁赔偿带来不利影响;加上农房确权登记办证手续资料较为繁杂、需要支付一定规费、农房登记后将会在购置商品房银行按揭贷款时作首套房计入等原因,因此,有一大部分农民对农房确权登记处于观望之中,积极性和主动性不高。

      (四)实施难:如何形成强有力的推动力?

      尽管建设部门是农村房屋产权登记发证工作的主要职能部门,但具体工作涉及国土、规划、公安、财政、司法、民政等多个部门,并要依靠乡镇(街道)具体实施,是一项涉及多部门密切配合、通力合作的系统工程。从S市的情况看,尽管前几年一直在推进农房确权登记工作,也取得了一定的阶段性成效,但由于在政策、组织领导层面没有形成更为强有力的支撑和推动力,使得工作进展比较滞后。并且作为农房确权登记发证工作实际开展的主要力量,乡镇党委政府的工作千头万绪,人财物资源配置紧张,也在一定程度上影响了农房确权工作的精力投入。

      因此,农房确权需要建立一种符合农村实际、可操作的制度设计,将房、地确权结合起来,将政府依法处理、基层组织自治、农民群众参与三股力量凝聚起来,最大可能妥善处理历史遗留问题,解决好当前各种矛盾,避免今后出现新的问题。

      二、农房确权的制度设计

      依靠可信可行的政策工具,破解农房确权甄别成本高和处理难度大的现实难题,更好发挥基层组织的作用和调动农民的积极性,使利益相关方充分参与确权过程,是确权全流程制度设计的应有之义。

      (一)梳理有关政策,判断农房合法合理性

      由于在不同的历史时期,国家和各省关于农村建房用地有不同的政策,因此需要梳理出中央和地方(主要是省级层面)的各项具体政策法规。

      以浙江省为例,关于农村建房依据的政策主要为:(1)1982年2月13日-1986年6月25日期间生效的《村镇建房用地管理条例》。(2)1987年1月1日起生效的《中华人民共和国土地管理法》。其间,1988年12月29日,第一次修正后实施;1999年1月1日,第二次全面修订后实施;2004年8月28日,第二次修正后实施。(3)2013年1月1日浙江全省开展的“三改一拆”行动。“三改一拆”是指浙江省政府决定,自2013年至2015年在全省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑(简称“三改一拆”)三年行动。通过三年努力,旧住宅区、旧厂区和城中村改造全面推进,违法建筑拆除大见成效,违法建筑行为得到全面遏制。(4)2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发(2014)46号)。根据这些政策法规出台实施的时间节点,为判定地方各个历史时期建设的农房是否合法合规建立标尺。

      (二)调查农房现状,掌握房屋总体信息

      过去我国农村住房一直存在突出的人地矛盾,表现在农民建房需求大,但建房用地指标少;农房(宅基地)未批先建、(宅基地)少批多建等现象突出。

      调查表明各地农房总体可以分为四大类。一是可直接申请确权登记的,这其中大部分情况为以往政策未明确或暂不允许确权登记的;二是众多住房困难户、无房户,由于建房占地指标一时难以解决,出现少批多建、未批先建行为的;三是轻微违建的,如批准面积与其人口户型相吻合的情况下仍有超建行为,但超建面积不大的;四是农房占地面积超标特别严重和住房面积超标特别严重的,不符合“一户一宅”条件未批先建的,以及“建新未拆旧”的等。

      虽然房屋所有权和宅基地所有权在产权体系中分属农户和集体,但基于物权体系中“地随房走,房随地走”的“房地合一”基本原则,因此农房确权的关键环节是将确房和确地(宅基地)结合,“房地一体”统一调查,掌握完整信息。

      (三)结合农村实际,建立确权指导原则

      “房地合一”的实际运行规则决定了农房确权实质是先确地,后确房。只有满足一户一宅、符合规划、村民自用的条件[3],才能纳入农房确权范围。

      在确立农房确权指导原则时,针对上述存在问题,立足于系统化、整体性思维的角度,首先需要考虑把“地”与“房”有机结合起来,即按照“房地一体、先地后房”的原则,同步推进农村宅基地和房屋的确权登记发证;二是把集体土地上的农民住宅、生产经营性用房和集体公益性用房三大类农房全部结合起来,做到统筹兼顾;三是把农房确权登记发证、解决农房历史遗留问题和农村拆除违法建筑标准确立这三个紧密关联的问题充分结合起来,力求协同推进。

      (四)把握底线尺度,出台分类处理办法

      农房确权既要考虑到维护农民合法权益,也要适度甄别处理轻度违法,使大多数房屋能够纳入确权登记发证过程中。

      在综合考虑整体合法性、面上平衡性和政策连贯性的基础上,按照“先地后房”的处理办法,农民所建房屋,如占地合法、面积合标,即可申请按合法批准面积登记房屋所有权。如占地超标或超层建设,则根据具体情况,建议运用阶梯式收取宅基地有偿使用费这一“经济杠杆”和“坚决拆除”这一手段对各种有违建行为的农房区别对待。对农房违建不同时间、性质、面积、地段以及当地农民收入情况,制定由轻及重、差异化的宅基地有偿使用费收取标准,超层违法建筑部分不予登记。其中对超建面积比较大的,坚决予以拆除。总体说来,违建时间由远及近,处理政策从宽变紧。此外,违建面积的大小是否在合理户型范围内,也是进行违建分类的要素。

      (五)坚持公开透明,规范确权操作规程

      农房关系到广大农民的切身利益,在确权登记发证操作的全程中,只有坚持公开透明、公正严明,才能打消农民各种疑虑,最大限度取得农村百姓对农房确权工作的支持。一是明确政策。对农房历史遗留问题分类处理的标准进行详细规定,不模棱两可、不含糊其辞,严格依法依规确权。二是规范登记。严格按照“先地后房”“房地一致”的原则处理,并对申请、调查、受理、联审、处理、确认、公告等环节的责任主体、操作规程等做出细化规定。三是高效发证。按照便民、利民的要求,制定简化办事程序、免除办证费用、减轻农民负担等一系列举措。四是处罚公开。对违法建筑的处罚,除了明确必须予以拆除的几种情形外,对于超建面积相对较小的,根据不同的违建时间、情形及当地农民收入情况等制定严格的标准,采用由集体经济组织向违法建筑责任主体收取宅基地有偿使用费并签订协议的方式。这一做法符合国土资源部2010年28号文件精神,政策依据充分,也完全符合村民自治精神;同时,这部分费用并不上缴政府财政,而是全额留存村集体,除适当允许支付农房登记测绘费用外,其款项在公开、监督的条件下重点用于新农村建设(包括向农户购买闲置合法建筑或支付建筑物残值补偿用于开展空心村改造)、村公益事业发展等,充分调动基层自治组织的积极性。

      总之,农房确权的制度设计,需要解决确权工作中面对复杂房产现状因缺乏政策工具而往往采取“一刀切”式的简单工作做法,通过“房地一体、先地后房”的确权原则划定底线,通过完善宅基地使用手续和收取宅基地有偿使用费等办法,鼓励村民自治组织和村民代表参与确权全过程,尽可能将多数农房纳入此次确权登记中,让大多数农村百姓获益。

      三、完善农房确权的政策建议

      促进农房确权工作顺利开展,既要求地方政府尊重历史和客观事实,保障农民合法财产权,做好存量农房确权工作,又要从源头防止新的违法用地和违法建筑产生,使新建农房符合确权要求。另外,从中央政府层面推进改革,逐步完善农房与宅基地割裂的产权现状,为土地资源转变为土地资产,并可通过抵押流转实现农民财产权利清除市场化障碍,实现农房确权的真正价值和意义。

      (一)借助农房确权鼓励农村节约集约用地

      随着城镇化发展,人口流动,全国不少地方出现了空心村和房屋闲置现象。农房确权,为农村整合优化土地资源配置提供了契机。可鼓励已分户直系亲属(包括本村农民)之间,拆除符合复耕条件的合法建筑,等面积异地与新房联建并置换其中超面积部分,超面积部分经抵扣后不再进行处罚,并以合法面积予以登记;鼓励合法拥有两处建筑的农民,拆除符合复耕条件的一处,等面积置换合建等[4]。鼓励各地加大空心村改造力度,充分利用原有宅基地、村内空闲地和低丘缓坡地[5],通过盘活存量解决无房户、危房户、住房困难户建房问题。

      (二)通过指导和监管确保新建农房达到确权要求

      防止新的违法用地和违法建筑产生,建立更为顺应群众诉求,实事求是解决农民建房难的体制和机制,才能使新建农房从开始就符合确权要求。首先,加快规划编制,合理确定农村居民点用地范围和布局。对城镇规划区内的农民建房,纳入城市建设,实施城市社区化改造;城镇规划区之外的农民建房,纳入新农村建设,引导向中心镇、中心村集聚。其次,进一步规范宅基地审批程序,下移宅基地管理重心,推动宅基地审批扁平化、属地化管理。按照“农户申请、村级审查、乡镇审批、县市备案”的模式,完善农民建房审批制度。再次,切实加强农民建房监管。建立镇村共同责任机制,严格落实“四到场”制度,即建筑放样到场、基槽验线到场、施工过程到场、竣工验收到场。同时,积极发挥农民自治作用,将“合法建设”纳入村规民约,加强从源头约束违法建设行为。

      (三)推进宅基地流转和农房财产权抵押担保制度改革,使农房确权具有实质经济价值

      应当认识到农房确权只是土地管理的一项基础性工作,只有在市场中实现房、地的流转和抵押,农房确权才具有实际的经济意义。一是探索进城落户农民自愿有偿转让农房的同时,实现有偿退出或转让宅基地,并扩大流转范围。“房、地一体”的物理现实客观上要求在住房转让的同时,宅基地也同时实现流转。目前法律规定农民对宅基地只享有占有和使用权,没有收益权[6]。但如果无偿退出或转让宅基地,势必造成进城农民宁可对宅基地及农房粗放闲置,也不流转[7]。因此建议农村宅基地用益物权的赋权延伸到包括收益权和处分权。此外,目前政策规定宅基地是在本集体经济组织内部成员间流转,建议适当扩大到乡镇乃至县级辖区内的符合宅基地使用权取得条件的农业户口人员。住房转让时,如买房人是本集体经济组织成员,由村民自行协商价格,宅基地使用权一并转让;如买房人是非本集体经济组织成员,由村民自行协商房屋价格,集体土地所有人对其收取宅基地有偿使用费或宅基地使用租金,并与转让农户之间达成收益分配机制。二是改革完善农房财产权抵押担保制度。与宅基地流转类似,目前政策规定农房抵押受让方必须符合两个条件,一是受让方必须是同一集体经济组织成员,二是受让方必须是无房、无宅基地的农户。对于银行而言极易出现贷款还不上要拍卖农房都很难找到符合条件的买家的状况,所以出于坏账考虑对农房抵押极少问津[8]。建议适当扩大抵押农房的受让人范围,将试点乡镇乃至县级辖区内的农业户口人员都纳入其中。同时参照宅基地流转改革建议,大胆探索“宅基地租赁权”制度,即一旦农房要实现抵押权,农房的受让方可以“买房租地”,对农房可以取得所有权,而对农房所占有的宅基地则可以取得“宅基地租赁权”,这样一来,农房买受人既可以占有使用该宅基地,集体土地所有人也能收取相应的宅基地租金,用于保障农民的利益、

      当然,上述突破现行法律的改革要得到法律授权,先立法后改革,确保房、地制度改革纳入法治化轨道。

      来源:余佶《中国农业大学学报》2015年第10期
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