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农村土地制度创新焦点:赋予农民“退出权”

      农村土地制度必须适时创新,才能反映分化农民的土地产权诉求变化,发挥土地功能的多样性,保护分化农民的土地权益,促进经济社会发展。赋予农民“退出权”成为农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的焦点。

      一、现行农村土地制度的产权结构和基本优点

      我国农村土地属于农民集体所有(除法律规定属于国家的以外),一个集体的全体成员共同拥有土地的所有权。改革开放后,农村实行家庭承包制。农村土地产权安排以所有权和承包经营权“两权分离”为特征,农民共同拥有土地的所有权,由农村集体经济组织代表成员行使,农民个人拥有土地的承包经营权,包括承包权、占有权、使用权、收益权和流转权。党的十八届三中全会提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”,这一提法赋予农民对承包经营权进行抵押和担保的权能。农村土地制度的产权安排明晰了农民的土地权利,确立了农业家庭经营的基础地位和农民的经营主体地位,调动了农民的生产积极性,推动了农业和农村的发展。实践证明,“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持”。

      二、农民分化和市民化背景下农村土地制度凸显的产权缺陷

      现行农村土地产权制度的基本框架形成于上世纪80年代。农村人多地少,改革初期农村劳动力基本务农,农村土地制度创新产权设计的一个重要前提是土地对农民的生活和生产保障功能非常重要。所有权和承包经营权“两权分离”的产权设计满足了农民“人人有田耕,自己当老板”的产权诉求,实现了公平与效率兼顾,受到农民欢迎。

      在工业化和城市化进程中,大量农业剩余劳动力转移进城务工经商,农民分化为非农农民、务农农民和兼业农民三种基本类型。非农化程度越高,市民化意愿越强烈。在国外市场经济国家,农业人口转移与市民化同步。在我国,由于城乡二元结构及其改革滞后,农业剩余劳动力转移进城不具有城市居民的经济社会权利,处于“半城市化”状态,农业人口转移与市民化不同步。党的十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。有序推进农业转移人口市民化,是当前和今后一个时期我国经济社会发展的一项重要工作。

      在农民分化和市民化背景下,农村土地制度凸显的产权缺陷是农民没有退出权。所谓退出权,即农民退出农村集体和土地,有权获得经济补偿。现行农村土地制度规定,“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿”(《中华人民共和国农村土地承包法》第26条)。根据这一规定,市民化农民落户大中城市必须无偿退出承包地,不能获得经济补偿(土地投入除外),实质上是剥夺了他们的土地财产权利。

      三、农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的焦点

      土地是农民的重要财富,在经济发展的不同时期,土地对农民的功能多样性和重要性不同。在传统农业社会,农民务农,土地是农民全部生计的来源,土地的生活和生产保障功能十分重要。在工业化和城市化进程中,农民发生了分化,土地的生活和生产保障功能重要性下降,土地的财产功能重要性上升。在农民分化背景下,土地对农民的功能多样性和重要性发生了变化,农民的土地产权诉求发生了变化。农村土地制度必须适时创新,才能反映分化农民的土地产权诉求变化,发挥土地功能的多样性,保护分化农民的土地权益,促进经济社会发展。

      赋予农民“退出权”,是农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的焦点。一直以来,我国农村土地制度没有赋予农民“退出权”,这是因为,在相当长时期,农民不需要“退出权”。在计划经济年代,城乡人口隔绝,农村劳动力务农,农民不需要“退出权”。改革初期,农村劳动力基本务农,农民也不需要“退出权”。随着工业化和城市化发展,大量农业剩余劳动力转移进城务工经商,但是,由于城乡二元制度改革滞后,农业剩余劳动力进城只能在城市打工挣钱,未能成为真正的城市人。如果进城农民的归宿在农村,土地就是他们的最后保障,他们也就不需要“退出权”。然而,在当前农业转移人口市民化的背景下,农民进城后将“一去不返”。这时,“退出权”就成为一个迫切的产权诉求,赋予农民“退出权”就成为农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的焦点。

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