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土地确权期限30年还是长久?成都土改实验在路上

    因率先完成农村土地承包经营权的确权颁证,有“中国农村产权制度改革第一村”之誉的都江堰市柳街镇鹤鸣村,在5月21日上午,又迎来了一拨参观者——两辆大巴车拉来的成都某高校的数十位师生。

      因率先完成农村土地承包经营权的确权颁证,有“中国农村产权制度改革第一村”之誉的都江堰市柳街镇鹤鸣村,在5月21日上午,又迎来了一拨参观者——两辆大巴车拉来的成都农用地商住地工业地某高校的数十位师生。

      对于这样的迎来送往,村支书刘文祥显然已非常熟稔。他拿着一个小型扩音器,走在参观人群的前面,当起了讲解员。可以看出,始于2008年的一场农村产权制度改革,给这个偏远乡村带来的变化是翻天覆地的。

      “成都搞了11年的统筹城乡试验,有很大的成效和很多的经验。”长期关注鹤鸣村以及整个成都统筹城乡改革的都江堰市委党校高级讲师邓蓉告诉记者。

      确权赋权

      确权,曾被指为成都统筹城乡配套改革中最大的亮点。

      “这是一个很不得了的事。”长期关注成都农村产权改革的当地媒体人士周晓翔向本报记者介绍,“长久以来,中国农民不拥有对自己土地的处置权,对自己的土地上产生的效益也不拥有分配权。以确权为核心的这次农村产权改革,最根本的意义就是厘清了农民的权利边界。”

      鹤鸣村“产改陈列室”这样解释“为什么要搞产改”:“土地是农民赖以生存和发展的基础,而土地的问题是产权不明晰。由于农村人地矛盾在局部地区已较为突出,土地台账和基础资料遗失严重,资产不清等问题造成农村土地所有权主体虚置,产权关系紊乱,困扰着农村的发展。因此,推动农村土地产权改革势在必行。”

      2008年2月,鹤鸣村被列为成都市统筹城乡配套改革示范点。2008年4月30日,鹤鸣村在全市范围率先完成了农村产权制度改革。其确权的原则是:登记农村房屋和土地按现有户主登记,承包地确给现有经营者,农房确给现有户主,宅基地确给现有使用者,若需变更权利主体人,双方必须签订协议书。

      在确权过程中,鹤鸣村民还创造出一种后来被政府认可且在全市推广开来的民间新型裁决机构——议事会,成员由村中有威望的老人组成。在确权时,村里根据1∶500的测绘图,召开户主代表大会,按图现场指认承包地块,出现纠纷时,就由这个议事会来协商,最终确认后,摁指印签字。由于确认后的地图盖满指印,有如一片鱼鳞,这地图便被称为“鱼鳞图”。

      确权结束,颁发权益证书。2008年3月,鹤鸣村7组组长余跃成为拿到农村土地承包经营权证的第一个人。刘文祥向本报记者展示了一份由四川农用地商住地工业地省人民政府印制的这种证书,本报记者看到,在“承包土地基本情况登记表”的“承包年限”一栏,写着“长久”二字。

      起初,鹤鸣村所颁发的上述证书上所写使用权限是“30年”,第一个提出承包期限长久不变的是双流县兴隆镇的瓦窑村。

      5月23日,瓦窑村村主任龙成勇向本报记者介绍,2008年初,瓦窑村成为成都市首批农村产权制度改革试点村,在确权颁证过程中,2009年有村民提出:“既然我们搞产改,能不能深化一下,搞长久承包?”后来村里向上级政府做了汇报,瓦窑村的这种“生不添死不减”的长久承包方式被默许。

      土地流转并不如意

      2007年6月,成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。而在此前,成都已进行了为期4年的城乡一体化改革。

      从2006年开始,周晓翔也曾长期参与成都的农村产权制度改革,据周晓翔介绍,最初在成都搞城乡一体化,试点设在双流县,“双流县的乡镇企业发达以后,占了大量土地,土地不够用,国家对土地管得紧,只有通过土地整理,把零碎的土地利用起来。”周晓翔回忆,当时双流县的一些干部还曾去江苏农用地商住地工业地学习交流,回成都后,就在双流县推广江苏经验。

      成都城乡一体化的关键词是“三个集中”,即农民居住向城镇集中,区县工业向园区集中,土地向规模经营集中。就在双流县推进农村土地集中经营时,出现了大量问题,“主要是面对很多土地权益无法清晰,利益主体无法明确,而现行的政策法规无法解决”。

      农地确权,由此而来。

      按照邓蓉的介绍,在农地确权之后,要引导其进行流转。“农业要真正发展,农民要真正富裕,靠一家一户人均不到一亩地的土地是永远走不向产业化的。产业化是建立在规模化的基础上,规模化是建立在流转的基础上,而流转又是建立在产权清晰的基础上。”

      记者了解到,在2009年前后,成都市的农地确权工作就已基本完成,现今面临的主要问题是流转,而流转情况却并不如意。

      曾任成都市国土局耕保处处长、现任成都市土地学会秘书长的杨珍惠告诉本报记者:“目前的情况是,流转有一些,但不多。这当中,农用地的流转由于没有什么法律障碍,就比较好;集体建设用地,因为政策不完善,都是各地自己在探索,推进得比较慢。”

      以鹤鸣村与瓦窑村为例,邓蓉表示,鹤鸣村在确权之后,曾把部分土地流转给一个福建农用地商住地工业地商人种植花卉,“此外还有一些,但规模小。”相比之下,位处成都市近郊范围的瓦窑村的情况要好一些。

      “我们村的土地基本都流转完了。”龙成勇说。瓦窑村确权后的农用地主要流转给了两个大的农业项目公司进行花卉或树苗种植。农民收益以大米计价:每年8月,承租公司与村里一起派人到市场察看大米价格,认定一个中等价,来计算租金。出租的土地又分为三类:水田1000斤大米/亩,旱地500斤大米/亩,荒山荒坡则是300斤大米/亩。

      此外,瓦窑村还流转了一块建设用地给一家公司经营乡村星级酒店。

      继续推进

      原四川省省委副书记李春城因贪腐落马,外界怀疑四川统筹城乡改革是否受影响。

      “偃旗息鼓了很长一段时间,大家都以为没人管了,没人推了,就开始停滞不前,都在观望。”周晓翔说。但他很快发现,“事实证明,对于确权颁证与农地流转,国家还在推。成都市虽然没有人愿意去强化统筹城乡的工作,在舆论宣传方面好像淡化了,但在工作层面也仍在推,只是节奏不如先前那么快了。”

      周晓翔在鹤鸣村确权改革时期结识的朋友——时在该村产改技术组工作的西南交通大学青年教师李剑波,在2008年顺势成立了一家以“鱼鳞图”命名的信息服务公司,承接农地确权业务。作为农地产改进程的一个注脚,李剑波的公司成立之初不足10人,现在已是600多人的规模了,其业务范围,也已覆盖十多个省市。

      李剑波注意到,2009年,农业部开始做确权试点,但范围较小,2012年则把确权试点扩大到50个,2013年又扩大到100多个。李剑波说,“我认为,成都为全国范围推进这项工作提供了经验。”

      “成都进行的这项工作不是李春城一个人的事,是靠的全市干部、群众的努力。”5月23日,成都市武侯区统筹城乡工作局党组书记、局长徐涛告诉本报记者。徐涛说,“我们现在继续按照国务院批给我们的成都市统筹城乡改革试验区这样一个整体的要求,稳步推进这项工作。”

      杨珍惠也说:“现在还是在继续推进。但是现在的推进有难度,因为它已经涉及到改革的深层次问题。”

      尽管如此,不同的声音也时能闻于耳。当地一位官员在接受本报记者采访时表示,“城市化应该是内在的需要。当社会经济发展到一定程度,确实有那么多钱了,有那么多的项目需要土地,可以推进。但有的地方的做法是,先拆地,把农民集中安置起来,再来招商引资、装项目。”他注意到,随着成都统筹城乡的推进,也有农民因土地征收补偿等问题而上访。

      与瓦窑村相邻的保水村村民贺天旭即是其中一位。2007年,他把自己的土地租给当地政府修建敬老院,2012年,这块土地突然又改为征用。这次征用,共占去了村里1000多亩土地,补偿价格是3.3万元/亩,“用途不详”。村里大多数人都签了字,只有贺天旭等十多人没有签。他们不断上访。

      “补偿不合理!我的土地本来是出租的,他们征了去,我就永远没有土地了。”5月26日,贺天旭对记者说。

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