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2014两会说土改:今年国土部将农地改革列首位 已形成土改框架建议

    国土部起草农地入市文件首要研究如何“出让、租赁、入股”

      国土部起草农地入市文件首要研究如何“出让、租赁、入股”

      “我买的房子有5年了,房屋产权证拿到手好多年了,但是土地使用证却迟迟拿不到手。”四川农用地商住地工业地广元农用地商住地工业地市旺苍县东河镇居民秋宏为此一直奔波。像她这样,因土地问题没有办好手续买房子的,在旺苍县还有很多,他们大多数人买的是县城周边的房子,这些房子从严格意义上来说,都是手续不全的小产权房。

      秋宏考虑到今后没有产权或者手续不全的房子,可能面临很多问题,因此她想趁早完善房屋手续。为此,她曾多次向当地房管部门、国土部门咨询过,但得到的答案并不理想,要么说可以补办,但要交一大笔土地出让金;要么干脆回应说办不了。

      因土地问题引发的问题何止这些,与此相关的咨询也越来越多。于是,征地制度改革被列为国土部今年的首要工作,但改革的难度依然存在。其中,最为突出的问题是如何提高征地补偿标准及突破现有法律的障碍。

      采访国土部获悉,在完善改革土地制度的过程中,国土部门已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议,但与补偿相关的争议还尚未达成一致,而这也是困扰各方的难题。

      征地补偿标准难定

      虽然多个地方开始酝酿提高征地补偿标准,但与广大市民的期待尚有差距。

      “在探索建立城乡统一的建设用地市场方面,如何有序推进试点工作,各方首先需要面对的问题就是提高征地补偿标准。”国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为。

      在这一问题上,海南农用地商住地工业地省的土改正在试着给出一个答案。据悉,海南省率先提出了按照“先行试点、分步实施”的思路,以撬开农地入市的大门。“要坚持农村土地集体所有权,稳定农村土地承包权,其中的一项重要举措就是提高征地补偿标准。”2月10日,海南省国土厅厅长陈健春首度公开表示,改革征地制度必须完善补偿机制,切实维护被征地农民的合法权益。

      言及集体土地补偿标准,陈健春坦言,海南省现行的补偿标准是2009年制定的,已经不再适用。“现在,海南省已经有一些市县提高了征地补偿标准,3月前全省都会调整到位。”陈健春说,在今年3月前将出台新的征地补偿标准。

      在土地改革中,征地补偿难题由来已久。“现在,公开酝酿提高征地补偿的省份并不多。”在刘守英看来,这涉及如何分配利益的问题。比如在安徽农用地商住地工业地农地入市的试点中,宅基地退出也遭遇补偿难题,且当地出台的措施,并不令当地农民十分满意。

      “这涉及到市场资源的重新配置,伤及既有的利益格局。”北京农用地商住地工业地大学法学院教授姜明安告诉记者,在现有的法律框架下,农地转为建设用地,农民获得的赔偿不足。“农民要获得更多的经济补偿,还应成为农地入市的交易主体,自愿参与其中。”姜明安说,解决好补偿相关的征地制度改革,农地市场化后农民的权益才会得到保证。

      中国房地产学会副会长陈国强则表示,在《土地管理法》未修订前,首先要防止地方政府任意扩大征地范围。“因为不论是在《土地管理法》还是在《宪法》中,均没有对公共利益的土地事项做明确列举,这是问题的实质。”陈国强说,这是导致征地的补偿标准至今尚未达成一致的根本原因。

      “土地无论国有私有,都应同地同权同价。”中国土地学会副理事长黄小虎表示,农地入市是未来的方向,要真正落实好并不容易。“过去10年,一直酝酿的农地入市的全国性改革文件至今尚未面市。”黄小虎认为,各地以地生财,如果允许农地自己入市,这个问题如何解决,至今官方尚无说法。

      农地改革位列首位

      新年刚过,负责土地宏调的国土部便开始落实“土地改革”具体工作,包括起草备受外界关注的“农地入市”指导意见。

      “此前多是说说而已,但现在需要的是把这个难啃的骨头啃了。”国土部一位内部人士2月11日向本报记者证实,今年国土部首推农地改革,研究起草“农地入市”的文件,被提上国土部工作的重要议程。

      这不是空穴来风。“中央已经明确深化国土资源领域改革的方向,要引导和规范集体经营性建设用地入市。”国土部副部长徐德明在年初召开“2014年全国国土资源工作会”上如是透露。徐德明说,国土部要选好试点,积极稳妥地推进重点领域改革。而在徐德明的阐述中,重点领域的重要一部分就是“农地”。

      “这表明农地入市拉开帷幕。”上述国土部人士说,要规范农地入市,首先要研究出台农地入市的“出让、租赁、入股”的具体措施。记者查阅国土部部长和相关文件显示,农地改革内容涉及三大部分,即深化农村土地制度改革、完善农村宅基地管理制度、引导和规范集体经营性建设用地入市。

      在规范农地入市上,徐德明的表态让人记忆犹新。他说,国土部为此明确了“修法立法”的几大主题:一是要加强与全国人大法工委、国务院法制办的协调配合,做好《土地管理法》的修改;二是研究起草不动产登记、集体土地征收、集体建设用地流转、国家土地督察等行政法规。

      而记者采访获悉,自去年9月开始,国土部内部便成立专题研究小组,谋划土地管理制度改革方向。有媒体随后称,国土部门已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议,在完善改革土地制度的过程中,与补偿相关的征地制度改革是最大难题。

      “新一轮土地改革的核心,是如何打破土地二元结构限制。”北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇说。据他介绍,根据我国现行土地管理法,土地所有权归属分两类:一是全民所有制,即国有土地;二是劳动群众集体所有制,主要指农村集体土地。

      “除重新修订《土地管理法》外,还需要立即制定《农村集体土地征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转指导意见》等。”杜兆勇认为,未来农地征补过程中,农民不仅有望获得较高的补偿收益,还可以逐步成为农地入市的交易主体。“没有法律的约束,恐怕是不现实的。”杜兆勇说。

      杜兆勇还认为,目前既要制度创新推动农村土地资源的流转,又要给农民公共政策阳光。杜兆勇提供的材料显示,农地改革的难点在于,实际上农民主体地位被架空,政府和农民之间价格谈不拢,往往引发剧烈的社会冲突,农民意见很大。“不管是否出于公共利益需要征收土地,如果敢于给农民主体地位,那么农民土地征收会是多赢的结局,反之亦然。”杜兆勇说,土地改革方向有了,但具体的尺度很难拿捏。

      而其他部委也在今年的工作会上慷慨陈辞,如将征地制度改革列为国土部、农业部等部门2014年改革工作的重点内容。黄小虎表示,从中央到部委的表态看,土改的基调是以稳健为主,较为一致的观点是,要警惕农民权益边缘化。

      在土改上,一号文件的表述还是相对“保守”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在解读一号文件时强调,土地制度改革“要守住底线,试点先行”。

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