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27.31%土地留给大自然 珠海划定“禁开发区”

    推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年。为了加强规划的执行力度,相关部门正在制定生态文明保护条例,将《珠海市主体功能区规划》中的部分具体细则上层到法律层面,发挥法律效应。

      海陆面积达7000余平方千米的珠海农用地商住地工业地,只有1700多平方千米的面积属于陆地,在土地不多的情况下,最新出台的《珠海市主体功能区规划》中将自然空间作为这个城市的主体,46.38%的区域生活95%的人口,同时将27.31%的区域划入禁开发区域,剩下26 .31%的土地则重点发展生态农业、特色产业,鼓励人口向其他区域转移。为保证这种“生态城市”的精神贯彻在各方面的工作中,这部规划还要求市发改局、财政局、国土局等是十多个部门根据功能区的概念各自制定相关政策措施、改革体制等,也就是说,这部《主体功能区规划》将成为今后珠海众多规划和政策的蓝本。

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      推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年。为了加强规划的执行力度,相关部门正在制定生态文明保护条例,将《珠海市主体功能区规划》中的部分具体细则上层到法律层面,发挥法律效应。《珠海市主体功能区规划》将珠海市的国土空间划分为提升完善区、集聚发展区、生态发展区和禁止开发区四类,

      出台缘由国家规划促进+城市发展压力

      “主体功能区”的概念在2011年就在国家层面提出,国务院出台《全国主体功能区规划》,定位为“是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划”,重在土地空间的布局区分。全国规划明确提出要增强珠海综合服务功能,培育成为珠江口西岸的中心城市。后来广东农用地商住地工业地也出台了本省的《主体功能区规划》,将珠海列入“优先开发区”,并设立“禁止开发区域”。

      另一方面,城市发展压力也让珠海有求变的内在动力。珠海战略地位提升、港珠澳大桥建设、横琴新区的发展等系列利好因素,将使得未来珠海的工业化和城镇化进程步入快速发展阶段;随之而来的是日益增大的资源环境压力。如南水镇的石化产业,工业排放污染物种类多、数量大,且环境空气质量超过三级环境空气质量标准的浓度限制值,导致周边一些村庄及居民点不得不搬迁。如何处理好经济、社会发展与环境保护问题,将是未来珠海国土开发、城市发展面临的最急迫的问题和挑战。

      珠海于9月出台《珠海市主体功能区规划》,看得出既有上位规划的促进,也有求解城市发展的难题的需要。珠海的规划通过细分城市国土空间,明确各区域的开发目标、功能定位及考核体系,作为珠海未来开发的“蓝本”。

      面临现状用地产值不够+分布不平衡

      与周边城市对比,无论是经济发展水平还是人口规模,珠海均位于珠三角城市末端位置。珠海第三产业占地区生产总值的比重只有42.99%,明显低于广州农用地商住地工业地(61.51%)、深圳农用地商住地工业地(53.50%)、东莞农用地商住地工业地(49.65%)等周边城市。根据第二次全国土地调查成果,珠海市的建设用地总规模为42269公顷,开发强度达到24.73%,远高于广东省的平均水平(10.29%)。从土地开发效益看,珠海市单位建设用地每平方公里生产总值产出2.86亿元,仅略高于广东省的平均水平(2.56亿元)。

      以磨刀门水道为界,珠海分为东部和西部两大板块,两板块之间发展差异明显。西部板块国土开发强度只有20 .42%和18.88%,东部板块则达到35.63%。相应地,西区居民的生活水平也较东部居民低一些,农村居民年人均纯收入只有13400元,仅相当于 城 镇 居 民 人 均 可 支 配 收 入 的40 .63%。

      根据《规划》专题研究结论,全市可利用土地资源约349平方千米,主要分布在珠海西农用地商住地工业地部地区和横琴新区。珠海东农用地商住地工业地部地区的唐家湾镇和香洲主城区的可利用土地资源规模较小。

      规划重点宜居空间和生态空间分清楚

      《珠海市主体功能区规划》将珠海市的国土空间划分为提升完善区、集聚发展区、生态发展区和禁止开发区四类,将现有的3个行政区(香洲、斗门、金湾)和5个功能区(横琴新区、保税区、高新区、高栏港区、万山海洋开发试验区)都“吸收”进去。

      具体而言,上述四类区域中提升完善区域面积172.12平方千米,占全市的10 .07%;集聚发展区域621.31平方千米,占全市的36.31%;生态发展区域450 .50平方千米,占全市的26 .31%;禁止开发区域467.27平方千米,占全市的27.31%。

      《规划》优化国土空间布局的意图体现在区分人居空间和自然生态空间方面。提升完善区和集聚发展区合起来占了全市46.48%的面积,据规划到2020年,两个区域集中95%的人口在此居住,经济规模占全市比重为95%左右。

      这两者外,面积居第二的就是禁止开发区域。据市发改局介绍,该区域主要包括全市各级自然保护区、森林公园、风景名胜区、重要水源地、重要湿地,以及其余陆地海拔25米等高线以上的山体,遍布于珠海市域。该区域是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区域,具有重要的自然生态功能和人文价值功能。

      [解读与展望]

      规划部分内容或上升到法律层面

      相比之下,规划的实施更具有紧迫性。虽然省、珠海并未提出规划实施的具体时间,但目标时间均指向2020年,和国家规划一脉相承,并提出规划任务是更长远的,实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修订。同时规划还参照了《珠海第十二个五年规划纲要》、《广东省海洋规划纲要》等多部规划,做到多规融合。为了加强规划的执行力度,相关部门正在制定生态文明保护条例,将规划中的部分具体细则上升到法律层面,发挥法律效应。

      规划价值:打破行政界限

      据参与编制规划的人士介绍,该《规划》不同于国土部门、住规建部门制定的规划,三者的侧重点不同。相比而言,该规划更为宏观,通过建立指标体系,采取多因子叠加分析方法,明确主体功能区的发展目标和布局。

      该《规划》的亮点是打破了行政界限,统筹考虑全市的土地资源、水资源、环境容量等刚性约束,做到全市的人口、经济、环境、城乡协调发展。以斗门区为例,作为高端制造业集聚区之一,海洋装备制造业、家用电器产业都是其发展的重点;斗门部分区域也分别被纳入生态农业发展区、禁止开发区。

      彼此呼应:吻合“三高一特”体系

      南都记者从《规划》中获悉,战略格局布局和当前珠海实施的“三高一特”产业体系相吻合。例如珠海东西部长期发展不平衡,导致产业、人才聚集因素流转不强,园区间黏合度不紧密,相互产业链之间提供的支撑力不够,例如西部建航空产业城,但周边物流业、现代服务业的空间分布较少,园区之间联系较弱。规划中提到,临近航空产业城的红旗镇作为城镇商务服务业集聚区之一,区域重点发展生产性服务、商务金融、现代物流等产业。

      以位于内伶仃岛至牛头岛周围海域的珠江口中华白海豚国家级自然保护区为例,尽管1999年开始成立了保护区,但由于人类活动频繁、环境污染等原因,相比几十年前,白海豚的数量锐减。珠江口海域现存白海豚约1200头,但老龄化程度严重。不可否认,珠江口渔业资源的减少影响了白海豚生存,另外准备开建的桂山海上风电场示范项目,施工噪声和水质污染也将影响其生存环境。相比而言,淇澳-担杆岛红树林自然保护区在近年经过修复,面积达678公顷。

      提升完善区

      现状:常住人口94万,占全市总人口的60.45%

      可利用土地资源极为缺乏,交通拥堵等环境问题日益突出。

      评价:人口最多 经济集聚密度最高

      7年后:本区域聚集的经济规模占全市比重为45%左右,总人口占55%左右—减少

      集聚发展区

      现状:常住人口51万,占全市总人口的32.73%

      评价:人口密度、经济密度、国土开发密度等相对较低

      7年后:区域聚集的经济规模占全市比重为50%左右,总人口占40%左右—增加

      生态发展区

      现状:常住人口11万,占全市总人口的6.82%

      评价:珠海市重要的农产品产区、重要的生态地区、特色产业发展地区

      7年后:耕地保有量不低于289平方千米,基本农田保护面积不低于244平方千米

      禁止开发区

      定位:依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护,严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰,严禁不符合主体功能区定位的各类开发活动,引导人口逐步有序转移,实现污染物“零排放”。

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