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印度土地制度的效果对中国土地制度改革的启示

    中国的农民收入问题是令中央和地方各级政府头疼的一个全国性的大问题,而印度呢,居然没有这个问题,他们的政府头疼的是贫困问题,中国的贫困率已经降到5%以下的时候, 印度的贫困率还在26%以上[1 ] ,部分邦甚至三分之二的人口是贫困人口。那么,中国为什么没有那么严重的贫困问题?而印度为什么没有农民收入问题呢?

      一、中国的农民收入问题就是印度的贫困问题

      中国的农民收入问题是令中央和地方各级政府头疼的一个全国性的大问题,而印度呢,居然没有这个问题,他们的政府头疼的是贫困问题,中国的贫困率已经降到5%以下的时候, 印度的贫困率还在26%以上[1 ] ,部分邦甚至三分之二的人口是贫困人口。那么,中国为什么没有那么严重的贫困问题?而印度为什么没有农民收入问题呢?

      提出问题就等于解决一半,的确如此。农民收入问题说到底就是农业产值和就业人口比重高之间的矛盾问题,目前中国第一产业产值比重是14 %不到,而就业比重还在48 %[2 ] ,这如何能够和软件、金融等高科技服务产业相比,这些产业的劳均产值可能比农业高出十几倍,当然没有人均收入低的风险。

      印度呢,也是一样,23 %的农业产值是60 %的劳动力创造出来的[1 ] ,如果这60 %的农业劳动力平均分配23 %的收入,那劳均收入是很低的,农民收入就成为一个全国性的大问题了,可是印度的土地私有制使农业收入不是在农业劳动力(农民) 之间平均分配的,而是根据土地所有权由市场分配的。

      印度的农民不是整齐划一的,而是根据土地占有量的不同分为四大类,拥有土地自己不耕种的农民、拥有少量土地自己耕种的农民、主要耕种别人土地的农民和农业短工。印度的土地私有制度是有上限的,即户均不能超过多少面积,但是仍然有很多的家庭通过把土地分别登记在家庭不同成员名下等办法,拥有很多土地,目前,43 %的农户家庭不拥有土地或者拥有半英亩以下的土地,而完全没有土地的农户一直占四分之一左右[3 ] (与贫困率基本相当) 。

      土地的这种占有方式决定了印度城乡的一些特色:

      (1) 印度的农村还有很多农业富人,他们拥有土地、教育水平较高、生活质量较高,是生活在乡村的中产阶级;他们转换了印度的农民收入问题。

      (2)没有土地的农民大量涌入城市,是城市贫民窟的深刻根源。他们其实就是农民收入问题的另外一个表现形式。所以,在印度,名牌大学毕业的律师会放弃工作回家务农,因为他经营苹果园的收入是大学教授年收入的二倍,为什么? 因为他有土地。而恒河流域印度土地最肥沃的地区却是印度当前最贫困的地区,因为密集的人口决定了人均土地资源太少,私有制使一半的人口不能以土地为生存保障,尽管如果土地平均分配,所有人的温饱问题都能够解决。

      可见是土地的金字塔式所有状态使印度没有农民收入问题,只有贫困问题。

      同样, 中国没有那么严重的贫困问题, 因为48 %的农民几乎是平均分配14 %的产值,因此温饱是解决了,而小康生活、和谐社会却不能简单地靠平均地权而获得。农民收入问题的本质是弱质产业不能养活众多的人口,因此提高农业科技含量和减少农业就业比重是解决问题的根本,土地制度改革也许能够解决规模效益问题,但是肯定不能解决农民收入问题,反而会因为温饱的不保而产生严重的贫困问题。有人主张土地私有的理由之一就是“耕者有其田”,但是印度的实践表明,私有制才会使耕者不是土地占有者成为普遍现象。当然现代农业可能必然地要求大土地所有者和农业雇工的存在,土地不私有,一样可以实行土地规模经营和部分农民成为只管干活不管经营的农业雇工,关键是如何保护愿意耕种的农民不失去土地,土地私有制是一定会产生20 %以上的失地农民的,那样的话,中国的农民收入问题就会转化为贫困问题。

      土地作为一种生产要素,如果私有了,就能够利用市场机制进行资源配置,据说配置效率会提高很多。但是一个制度成功与否还要看其他具体情况。

      笔者认为,土地制度效果与“人地比”就有很大关系,以印度为例,北方的希玛恰尔邦人口密度是每平方公里109 人(2001) ,而恒河流域的比哈尔邦是881人,在希玛恰尔邦,因为人口比较少,土地压力小,政府出台法律,保证该邦的每个劳动力都可以获得至少一个“比卡”的土地(不过该邦的土地是不允许卖给外邦人的,否则,土地就会不足) 。该邦自从20 世纪80 年代种植苹果以来,农业效益一直不错,成为印度相对富裕的地区。而在人地比相当紧张的比哈尔邦,政府不能强制土地平均分配,也不能找到任何未被开发和占有的土地分配给穷人,只好任由大批的无地人口继续没有土地,对生存机会的争夺已经如此严重,以至于选举出来的好几届政府连基本的法律和秩序都不能保证[4 ] ,而大批人口外流进入城市的贫民窟就成为必然了。

      中国的人均耕地面积比印度低不少,这样紧张的土地资源状态能否负担得起土地私有制是个问题。

      印度50 年以来持续不断地进行土地制度改革(印度的土地改革都是以邦为单位进行的) ,50 多年来,印度主要的16 个邦颁布土地改革方面的法律多达80 项,其中比哈尔邦就在1950~1986 年八次通过立法进行土地改革[5 ] 。

      这些改革主要涉及四个方面,即租佃改革36 项,取消中间人25 项,控制土地拥有上限15 项,土地权整理7 项。

      其中租佃改革包括废除一切不利于穷人的做法、保证佃农分配份额和保证最低数量土地的永佃权等内容,土地拥有上限在1972 年以后一般最高限额各邦都在20 公顷左右了,其中比哈尔邦的最高限额是18121 公顷,而该邦的人口密度相当于每公顷土地9 个人,可见这样的上限其实还是非常高的。众多的土地立法并没有真正保证耕者有其田,“耕别人的田”还是最普遍的现象。中国如果要土地私有化,恐怕也一样需要不断地立法保护小农的利益,限制大地主,取消中间人(二地主) ,限制土地集中的结果还是要影响土地的规模效益。

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