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新加坡土地管理经验及其启示

    世界地图上的“小红点”新加坡,地处马来半岛南端,东南亚区域中心。新加坡地势平坦,面积712平方公里,人口518万。因逐渐添丁的人口数量与不断增长的经济规模形成相互掣肘的矛盾,势必造成对土地的予取予求和可能形成捉襟见肘的土地压力。然而,新加坡的经济社会发展并没有因土地资源不足而无所作为,匪夷所思,通过节约集约和综合高效用地,竟能变故易常,深图密虑,因势利导,运筹决策,巧妙地安排了土地利用和管控,促进了经济社会的高掌远跖和可持续发展。他山之石可以攻玉。本文拟在评析和借鉴新加坡土地利用和管控经验基础上,尝试探索广东如何改弦更张开创土地利用管理新局面,并借以提出个人的点滴刍荛之见。

      世界地图上的“小红点”新加坡,地处马来半岛南端,东南亚区域中心。新加坡地势平坦,面积712平方公里,人口518万。因逐渐添丁的人口数量与不断增长的经济规模形成相互掣肘的矛盾,势必造成对土地的予取予求和可能形成捉襟见肘的土地压力。然而,新加坡的经济社会发展并没有因土地资源不足而无所作为,匪夷所思,通过节约集约和综合高效用地,竟能变故易常,深图密虑,因势利导,运筹决策,巧妙地安排了土地利用和管控,促进了经济社会的高掌远跖和可持续发展。他山之石可以攻玉。本文拟在评析和借鉴新加坡土地利用和管控经验基础上,尝试探索广东农用地商住地工业地如何改弦更张开创土地利用管理新局面,并借以提出个人的点滴刍荛之见。

      一、新加坡土地管理的典型做法

      (一)突出土地管理的服务功能

      新加坡土地管理职能主要是由律政部属下的土地管理局承担,土地规划和土地售卖主要是由国家发展部属下市区重建局承担。新加坡特别强调土地管理中服务质量的持续改进,并视其为最重要的目标和核心任务之一。具体而言,主要表现在以下几个方面:

      1、 强调便捷服务:新加坡土地管理注重不断对现有土地政策和制度进行再思考和再评价,并不落窠臼地及时补苴罅漏,保证土地管理服务功能的便捷性;

      2、强调服务质量:新加坡土地管理部门强调无缝服务,为每一位顾客提供的服务细致周到,一视同仁。同时,所提出的“一站式柜台服务”概念,顾客在任何时候都能享受到土地管理部门贯穿于土地交易各环节的持续服务带来的便利;

      3、强调服务效率:新加坡土地管理各组成部门都反对蹈常袭故,经常采取一系列新措施,精简不必要的程序和步骤,既降低行政费用,又缩短服务周期。新加坡土地管理局依照服务对象的需求,精简了许多行政手续,如对产权人变更登记、共有产权出售等某些相关手续进行了相应的修改和简化,给顾客带来了便利,也提高了服务效率。在世界银行发布的商业环境调查报告中,新加坡在“产权登记”方面名列全球第15位,在“产权登记管理最便捷”方面列全球第10位。

      (二)完善土地管理机制

      新加坡是一个政府管理效率高、服务意识强的国家,土地管理的服务功能和服务意识表现尤为突出,例如通过各种内外部措施来强化和提高土地管理质量和水平等。

      1、注重精简程序

      新加坡土地管理部门通过削减一些繁文缛节、降低交易成本及消除过时的法律法规,致力于为新加坡创造透明、友好及负责任的社会氛围。定期对土地的相关政策及程序进行评估,以确保它们相得益彰,能全方位满足顾客需求。例如:2006年新加坡土地管理局取消了临时占有许可证从一方转让到另一方时所需交纳的转让手续费,因为在进行土地政策复核中收到公众反映,这一费用已经包含在临时占有许可证处理费用当中。这一改进不但减少了获取临时占有许可证所需费用,而且简化了相应程序。

      2、注重协调参与

      新加坡土地管理部门十分重视跟顾客和相关伙伴建立合作关系。除重视直接与土地有关的政府机构和人员如注册测量师、房地产开发企业协会、城市再开发组织等机构的合作伙伴外,土地管理部门还和新加坡经济发展委员会、新加坡旅游局等相关机构开展合作,为新加坡的经济发展提供服务和保障。例如,新加坡土地管理局和新加坡经济发展委员会合作,为在旧区上建立140公顷的航空园区的用地提供便利条件,预计2015年完工的这一项目将为新加坡提供超过10000个新的就业岗位和33亿新加坡元的国民生产总值。

      3、注重信息共享

      综合土地信息服务是新加坡土地管理局的信息服务门户,为公众提供土地信息查询、土地测绘、土地规划、土地地图等的信息,保证为公众提供一站式的土地相关信息服务。其中主要包括:一是提供更精准的土地信息系统。新加坡成功地建立了卫星定位参照系统,可以为测量、制图、导航等提供精确的服务。 二是提供即时的土地查询服务。信息系统更新升级之后重新发布新加坡综合土地信息服务系统,为一般大众提供包括产权信息在内的土地信息在线免费查询。 三是提供信息网上申报服务。新加坡的物业测量师可在网上得心应手地提交有关勘察报告和工作报告等,为双方工作均提供了便捷。

      4、注重顾客需求

      新加坡土地管理部门制定并实施了和其他相关部门人员对调的计划,以了解不同的顾客对其业务的不同需求。如土地管理局和同属律政部下的土地政策制定委员会的人员开展人员借调制度,使双方都能增进了解,满足对方的需求,同时也为工作人员的职业发展提供了更广阔的平台。

      5、注重可持续发展

      新加坡土地管理部门很注意保证社会可持续发展各种有效的配套抓手。例如:为居民提供更多的敞开空间,改造了一些荒废或低效利用的土地作为居民休闲活动的场所,如足球场、小型体育场等,营造一个个和谐、融洽的社区生活环境。又如为了社区安全和保健发展以建立一个安全保健的生活环境,国土部门与新加坡国防部队合作,对新加坡的国有土地进行安全防火检查,又同时和环保机构合作开展疾病防疫,如预防登革热等传染性的疾病。再如助力新加坡城市发展,为在新加坡举办某些国际性户外展览活动提供必要的土地和建筑物使用权,为宏扬新加坡城市魅力提供更有效的舞台。不宁唯是,尊重历史并在保护历史的前提下开发物业更是新加坡土地管理部门奉为圭臬的原则。通过对一些具有历史纪念意义的土地和建筑物的重新开发利用,不但保护和彰显了值得后人瞻仰怀念的历史遗迹,也发挥了这些遗迹的经济功能,促进了经济社会发展。

      (三)创新土地管理举措

      1986年到2007年的二十多年中,新加坡人口增加68%,而绿化面积从原来的36%增加到47%。目前,新加坡不仅有亚洲最宽敞的居住条件,人均居住面积超过35平方米,也有世界最畅通的城市交通,在发达经济体的大都市中,这一切都是绝无仅有的。而这一切,都是新加坡政府在土地和自然资源匮乏的压力下不断寻求土地最佳使用方式和实行创新的土地管理政策的努力结果。其举措为:

      1、制定长远的土地综合规划

      根据新加坡的海岛地形,制定系统的城市规划,合理布局人口、产业、交通三要素,化解城市的交通拥挤、环境污染等问题。新加坡在人口和产业布局方面,坚持人口分散、就近就业的原则,建设城市中心和相对独立卫星城,以减少城区集中的交通需求。交通系统的布局设置环岛交通干线连接各个卫星城。产业布局除了要考虑就业分布外,还要考虑环境保护问题,把有污染的重化工业放在新加坡西南部下风头的外岛。通过这样的设计,大幅降低市区人口的交通需求,以保证交通的顺畅和可持续发展,同时也降低了车辆阻塞带来的环境污染。

      新加坡还采用了另外两项特别的土地和人口管理措施来改善交通效率:一是把交通结点建设成综合公交转换站和多功能活动中心;二是在商业中心设置高密度住宅区。通过人口、交通和综合服务中心的空间布局,大大缓解了道路交通压力。

      2、运用市场手段调节短期局部变化

      新加坡在特定区域、特定土地类型内实行土地市场化管理,利用市场竞争机制来改善土地使用效率,新加坡土地所有制是国有和私有的混合制度,国有土地是通过土地征用法从私有土地征用而来。上世纪六十、七十年代,政府以强制性的低价把大部分的土地征归国有。目前国有土地比例约为90%,土地市场以政府土地为主。新加坡政府根据每一个市场的土地使用计划和特别情形决定土地销售的模式和进度,并有一些特别的市场管理模式:经营性土地开发招标、房地产市场调控、产业协调、区域平衡等。(1)土地开发招标:土地经营以推动城市发展和土地取得合理价格为目标。(2)房地产市场调控:土地销售成为政府调控房地产市场的手段之一。当地产市场膨胀时增加售地,当地产市场萎缩时减少售地,新加坡政府始终调控房地产市场使其不偏离健康状况,调控政策及时得力。(3)产业协调:地的销售也适用于对产业发展的调控。例如当某一预定的需要发展的产业突然膨胀发展时适度增加供地以防限制产业的正常发展。(4)区域平衡:虽然在市镇结构上区分优先和延后发展,例如优先中央商业区的功能级提升和功能完善,但仍考虑经济活动的区域平衡,通过产业导向性土地售卖来平衡区域发展成为土地市场化管理的手段之一。

      二、新加坡土地管理经验对广东的启示

      近几年,广东省土地管理工作虽取得了明显成效,但今后的任务更加艰巨。一是建设用地供需矛盾依然是当前土地管理中的首要问题。二是盘活城乡建设用地需完善法律法规,采用综合措施,促使能够有序、有效地落实。三是健全和落实节约集约用地的制度建设任务十分繁重。四是土地使用制度尚未实现全覆盖,农村建设用地管理制度尚不能适应城乡统筹新形势的要求。

      “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,借鉴新加坡土地管理的先进经验,广东要进一步解放思想、改革创新,采取一切有效措施,更大程度地提升土地管理水平,有力保障和支撑科学发展。

      (一)树立广东土地管理的多维思考、创造性思维及服务意识

      新加坡在土地管理中对土地使用效率和社会公平兼顾的政策理念,为新加坡社会带来了非常显著的社会稳定和发展效益,使新加坡在土地管理效率方面达到世界领先的水平。一是其长期稳定的城镇系统构架借鉴世界都市发展的成功经验;二是短期灵活应变则增加了很多自身土地管理创新;三是土地使用效益长期综合考虑则是新加坡理性、高效政府管理对社会均衡发展考虑的反映。诚然,新加坡的土地管理模式与其特有的国情有关,但对土地利用的多维思考和具体管理模式的创造性思维却是有口皆碑,更重要的是其“寓管理于服务之中”,很值得借鉴。新加坡经济发达、人口密集、土地面积较小,但其以人为本通过土地管理创新,实施长期稳定的综合规划、短期局部的灵活应变和土地效益的综合考核政策,服务于民,对于推进城市化进程的广东,尤其对于珠三角地区亟待创新的土地管理体制和机制提供了大有裨益的例证。

      (二)重新审视转型期广东经济社会发展与土地利用管理间的关系

      广东目前的转型仍然依靠国土资源的增量调整来保持发展和促进增长。因此, 必须正视和重新审视广东经济增长方式和土地利用方式的关系、问题与症结。

      从国家产业宏观布局角度看, 华南地区工业产业结构偏轻, 适当发展重化工业有利于加强产业发展后劲, 延长产业链, 有利于巩固和提升广东作为我国制造业基地的地位,但各地政府都将重工业化的战略作为地区与区域发展的首选, 必然导致国土空间总体功能和布局上的混乱和无序, 正确的战略决策必然要求重工业占比适度。广东产业的重型化固属必要, 但并非遍地重型化, 即使像广州农用地商住地工业地深圳农用地商住地工业地佛山农用地商住地工业地东莞农用地商住地工业地珠海农用地商住地工业地中山农用地商住地工业地等制造业发达的城市,也还是应更多地强调发展高附加值的深加工产业和高新技术产业。广东的产业重型化基调应该是在淘汰落后产业的基础上, 进行调整优化和扩大生产规模。同时,广东的产业规模已经很大, 产业发展的重点应该逐步转移到提升产业层次上来, 而不是继续重复以往的外延式扩大规模的做法,产业升级重点应该关注现有产业集群的调整升级、电子信息产业升级问题, 以及选择1-2个中心城市, 通过构建我国华南地区现代服务业中心, 提升广东第三产业的层次和水平。再者,产业的空间转移是产业发展演变规律的一部分, 是不随人们的意志而转移的, 对此只能因势利导。珠三角地区现有产业已进入由简单加工制造向高加工度和精深加工转移的关键发展时期, 需要适时地把原来那些层次较低的产业转移出去, 为精深加工的高附加值产业腾出发展空间。但在珠三角产业转移中, 应注意尽量避免简单地把那些污染重、层次低的产业不加改造地转移到广东北部和东西两翼, 而应引导其在提升产业层次的基础上进行转移, 既使这些地区的生态环境不受到破坏, 又使经济得到快速、健康发展。

      (三)切实发挥土地利用规划的整体管控作用

      当前是广东经济社会转型的重要战略机遇期,也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。为使土地利用规划适应宏观经济形势变化,进一步提高土地利用规划的科学性、合理性和现势性,切实发挥土地利用规划的总体控制和引导作用。一是积极开展土地利用规划评估修改试点,规范规划修改;二是全面推进土地利用总体规划建库,建立全省土地利用规划管理信息系统,实现信息共享;三是规范有序推进城乡建设用地增减挂钩试点和批而未供建设用地指标调整使用工作,缓解城镇建设用地供需矛盾、统筹城乡发展。

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