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从莆田城乡一体化改革试验 看中国特色城镇化道路基层实践

    探索以“美丽中国”为图景的中国特色城镇化道路,最值得期待的不是“放之四海而皆准”的统一模式“从天而降”,而是当下这条道路“黎明”前最艰苦时刻,发现那些率先“点燃”新型城镇化“星星之火”的基层实践。

      探索以“美丽中国”为图景的中国特色城镇化道路,最值得期待的不是“放之四海而皆准”的统一模式“从天而降”,而是当下这条道路“黎明”前最艰苦时刻,发现那些率先“点燃”新型城镇化“星星之火”的基层实践。

      谈到莆田农用地商住地工业地城乡一体化改革试验,最令梁建勇自豪的两个数字,不是连续五年全省GDP增速第一,也不是财税增收和固定投资增长全省第二,更不是银行存贷款余额增量居首,而是2012年文化创意产业占GDP8.9%,为福建农用地商住地工业地省第一(高于全省的4.8%和厦门农用地商住地工业地市的7%),和空气质量连续两年居全省首位。这位福建莆田市委书记告诉记者,“这两个数字,说明在经济快速发展和城乡一体化的进程中,莆田正在实现转型发展,没有牺牲生态环境。”

      在全国各地新一轮城镇化竞相展开的五月,本刊记者深入基层调研期间发现,相比过去许多地方政府“攀比”GDP的施政标杆,十八大后,越来越多的政府官员开始以绿色生态和社会发展指标“论英雄”。尽管GDP政绩观和土地财政冲动还未根本遏制,尽管土地“红线”和融资“瓶颈”给这一轮城镇化强制性装上了“制动器”,但“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”,已是大势所趋。

      面对眼前这场史无前例且影响深远的中国实践,正如采访中一位地方官员所言,走新型城镇化道路,“干到现在,觉得最难的不是土地、也不是资金、更不是社保和教育等等,而是人。如何把大多数人的利益尤其是大多数农民的利益摆在第一位,是一个度的把握,这个度很难,不但靠具体干活人的智商和悟性,还要靠勇气加运气。”

      他感慨地告诉记者,在当前城镇化最关键时期,期望决策层不要轻易对基层的尝试叫停,“我们就是一个局部,从十几个村开始做,不会对全局产生重大影响。做得不好可以停下来,重新思考再往前走。把所有顶层设计都想明白了再做,不太现实。因此,一定要给基层‘大胆试错’的空间。”

      在十余天的采访中,从沿海到平原再到山区,本刊记者将注意力更多集中在新时期破解城镇化课题的地方改革探索上,寻找和发现正在努力破土的“中国特色城镇化道路”的“绿芽”,以期看到基层实践在求解城镇化“中国方程式”过程中的破题“曙光”。

      小城镇“第一桶金”

      车到榜头镇坝下村工艺街,街面正在修整,显得有些凌乱,但扑面而来的街景已有几分大都市的神似。“榜头是中国古典工艺家具之都——福建仙游县的核心区,也是全国古典家具的风向标和晴雨表。”据镇党委书记郑群星向本刊记者介绍,总面积138平方公里的榜头镇,自宋代以来就开始制作民间工艺家具,“2000多家家具企业吸纳了6万多人就业,今年产值将达到200亿元。”

      现在,面对这个已具城市雏形且经济规模日趋扩大的乡镇,郑群星最头痛的就是土地。由于村集体土地上建设的厂房、家具广场等建筑难以取得个人产权,家具企业无法通过房产抵押获得融资贷款,“有资产难变现”,成为影响当地企业发展的“瓶颈”。

      榜头镇在东部发达地区的城镇化建设中非常具有代表性。莆田市委副书记赖军为本刊记者解读说,“目前农村特色产业不断兴起,村集体土地大都没有用于农业生产。类似坝下村工艺街这样在集体土地上发展的特色产业,所发生的土地使用权、房屋所有权如何确认和流转,是推进城镇化过程中亟待解决的问题。”

      为此,经省政府同意,榜头镇试点借鉴了广东农用地商住地工业地省的旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的“三旧”改造经验。其核心就是在土地使用权和房屋所有权的确权基础上,按照“三旧”改造的政策,将原来的农村集体建设用地改为可质押、抵押和贷款的国有建设用地,同时将农户身份转换为城镇居民,并按照不同地段缴纳不同的土地出让金后,实现其手中土地使用权证和房屋所有权证的“两证合一”。

      一方面,榜头镇居民借此可以顺利实现房产抵押贷款支持产业发展,另一方面“三旧”改造获得土地出让金的40%返还镇村进行基础设施改造和环境整治。按照郑群星的感受,这次改造非常成功,“现在榜头镇已经手续报批的有500多户,面积2000多亩,一举盘活了土地资源。”

      与榜头镇坝下村相距二十多分钟车程的华亭镇涧口村,作为没有产业支撑的山区农业村镇,却是一番“有地无钱”的情景。随着农村人口大量涌入城镇,农村土地和房屋闲置,浪费现象大量存在,出现不少“空心村”。同时,改变乡村落后面貌,加强基础设施建设,缺乏资金支持。此背景下,以拆旧复垦、土地整理、村庄整治为切入口,近3000人口的涧口村被列为莆田城乡一体化“幸福家园”试点村。

      “土地整理旨在对农村违章建筑进行清理,按照‘一户一宅’标准对农民土地和房屋权益进行确认、办证。”赖军介绍说,莆田将清理出来的农村现有废弃建设用地进行复垦,在城乡统一规划前提下,将城乡建设用地增减指标挂钩,复垦耕地置换城镇建设用地指标,实行有偿转让,充实村集体财力,“这笔资金就是涧口村进行城乡一体化改造的‘第一桶金’。”涧口村已经复垦的新增耕地140亩,以目前每亩38万元计算,有偿转让获得的资金达5320万元。

      指着统一规划施工、9月份就要竣工的村民新居,华亭镇党委书记谢长征告诉本刊记者,根据村民大会上村民要求,为满足生产和生活需要,每户新居为四层,共378平方米。目前,市区两级政府给涧口村下拨共计1000万元的启动资金,用于该村新建区的综合配套建设。“我们明确是‘拆旧复垦’,而不是‘拆迁安置’,对拆旧统一按建筑结构实行货币补偿,复垦统一组织实施,复垦后的耕地归原住户所有,统一进行流转。”在他看来,这样有房户、无房户和缺房户各方都有利益、都有积极性,“这也算是个创新之举吧。”

      “我们一直对干部强调,你是这个村的村民,你会怎么想?从村民角度出政策,提工作方案。切忌大呼隆式的大干快上,而是稳妥地一步步走。”中国农村千差万别,城镇化进程中,不仅省与省之间,甚至村与村之间,也很难用一样的模式去复制,莆田的经验就是“一村一策”、“一村一案”。比如,有在深化农村产权流转制度改革上探索,有在村庄整治和确权发证上探索,有在土地整理上探索,也有在引入民间资金参与村庄整治上探索等等尝试。

      利用土地资源,形成启动城镇化建设的“第一桶金”,是现实而理性的办法。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文认为,“世界各国的城市化都要使用农地,政府的职责是组织社会做好土地利用规划和建设规划,并严格按照规划对土地的利用实行用途管制,没有必要在按规划改变土地用途的同时非要改变土地的所有权。”

      比如,韩国和我国台湾地区在大规模推进城市化时,都实行过对农村土地的“区段征收”制度,即在按规划改变农村土地用途时,规定农民把40%~50%的土地所有权交由政府,由政府进行开发融资和安排基础设施建设,其余土地可由农民按新用途的价格自行处置,政府再依法对土地交易实行税收调节。

      “通过这样的方式,既保证了城市建设按规划进行,又促进了土地按市场价格机制使用,还使得城镇化同时也成为富裕农民的过程。”他感慨地说,应当借鉴别人的有益经验,审时度势、与时俱进地探索我国城镇化进程中的征地制度改革,使它更加符合中国特色社会主义市场经济体制的要求。

      “人的城镇化”如何走

      现在,距2000年“十五”计划提出“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”,已过去十多年。我国小城镇人口占城镇人口比重,则从上世纪90年代初最高的27%,下降到2010年的20.7%。对于这个结果,陈锡文认为不难理解,“产业集中在大中城市,就业和人口就必然集中于大中城市。”

      而且,“目前我国还有20%的小城镇无集中供水,86%的小城镇无污水处理设施,小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%,加上教育、卫生、文化等公共服务的相对不足,小城镇缺乏吸引力。”他举例德国,60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中,从而形成了它具有特色的城镇体系和产业、就业、人口分布格局。

      最尴尬的是城镇化数据。2012年,我国常住人口城镇化率为52.6%,而按公安部户籍统计得出的户籍城镇化率仅35.2%;1980年我国城市建成区面积为5000平方公里,城镇化率为19.39%。2010年城市建成区面积为4.6万平方公里,城镇化率为49.95%,户籍城镇化率34.15%。30年间,城市面积扩大了9.2倍,城镇化率仅增加了2.58倍,户籍城镇化率只增加了1.78倍。

      这说明,过去30年,我国城镇化更像是“土地的城镇化”而非“人的城镇化”。

      那么,“人的城镇化”是不是就像不少专家提出通过户籍改革那样简单解决?现实远比想象复杂。比如,仅目前1.6亿已进城农民工的就业、居住和社保,以及1260万随迁子女的入学问题,每一项任务都是史无前例的挑战。即使到2030年,我国城镇化率达到70%,仍将有4.5亿人口在农村生产和生活。陈锡文强调,“为了保证他们能够共享改革发展和现代化的成果,就必须按照科学发展观的要求,努力做到城镇化与现代农业和新农村建设并行不悖地协调推进。”

      源于这个坚硬的现实,城乡一体化就成了“人的城镇化”的题中之义。对此,梁建勇的回答是,开展城乡一体化综合配套改革试验,不是以往的新农村建设,也不是新的造城运动,必须根据每个地区的实际和特色来做,“莆田号称‘七山两水一分田’,地域小、土地缺,现实资源经不起任何形式的‘造城运动’,逼着我们不得不走城乡集约发展的道路。”

      与此同时,尽管莆田市2012年城镇化率达到50.9%,但实际质量最多也就30%多的水平,是典型的“小城市、大农村”。这个现实又决定了莆田不能是保留现状的“城乡一体化”,而必须走城市做强做优支撑下的“城乡一体化”。因此,在他看来,“我们一开始就强调,与生态环境相结合、与社会和谐相结合、与文化传承相结合,并提出‘形态田园化、生活城市化、福利均等化’的一体化思路理念。”

      能不能围绕着人来实践这个理念,首先体现在规划上。“规划制定过程,采取领导、专家和群众相结合。特别是村镇规划,村民说了算,整个过程充分尊重农民意见,包括最后报审批之前都要村民代表会议通过。”莆田规划局总工程师郭凤来说,“城乡一体化,我们理解不是在哪里生活的问题,而是内涵、生活水平提高的问题。整个规划的理念能不能以人为主体,这个最为关键。”

      “特别是莆田这个地方,山水条件非常好,一部好的规划和坚定不移地贯彻执行,完全能实现规划的目标。”据其介绍,委托福建省城乡规划设计院编制的这份《莆田市城乡一体化总体规划》,力求做到产业发展规划、城市总体规划、土地利用规划和生态建设规划的“四规合一”,形成各部门都必须认可和严格遵守的一张“空间工作底图”。今年初,莆田建市以来第一次通过市人大专门决议,真正将这部《规划》变成了莆田未来发展的“宪法”

    专题:黄金十年 - 全国城镇化工作会议&《全国促进城镇化健康发展规划》

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