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认识香港的土地批租制度

    许多国家的政府都通过课征财产税(property tax)和资本收益税(capital gain tax)来保留土地增值中公共应得部分(Hagman 和Misczynski 1978),这类税收也是地方公共财政的主要来源。

      香港的土地批租制度

      土地是政府宏观调控的重要手段,也是影响房地产开发的基本要素。2002年7月政府发布的土地交易制度改革至今已经执行了两年,“城市土地经营”、“城市土地储备”这样的概念被媒体广泛运用,也成为学术界争论的焦点.有学者认为,建立“城市土地储备制度”是我国城市用地制度的再一次创新,是进一步深化我国城市用地制度改革的客观要求,建立“城市土地储备制度”具有不以人们意志为转移的必然性。而另一些学者则认为,“土地储备制度”只不过是抄自香港这个前殖民地的政策,香港的制度背景与大陆不同,香港的低税制对于政府获得财政资金提出了相当大的挑战,而拍卖公共土地以获取财政收益的“土地储备制度”很好的解决了这一矛盾而被长期运用,这一制度对于香港维持其高度自由的避税港型经济体系是成功的。然而,大陆不是城市国家,政府也不是在低税制下运行,房地产业也永远不可能取得类似其在香港经济中取得的地位。因此,如何建立和完善我国的城市土地制度还存在一系列尚未解决的问题,也许对香港土地出让制度的介绍能为政府预见未来可能出现的问题提供借鉴意义。

      许多国家的政府都通过课征财产税(property tax)和资本收益税(capital gain tax)来保留土地增值中公共应得部分(Hagman 和Misczynski 1978),这类税收也是地方公共财政的主要来源。例如,美国的财产税收入占到地方全部财政收入的30%,占地方全部税收的75%(Ladd 1998)。尽管财产税占有重要地位,但其并不普遍(Doebele 1991;Wallis 2001)。有时,公众会强烈反对征收财产税,迫使发达国家和发展中国家的地方政府不得不寻求其他的收入来源。在土地主要为公有制的国家,政府可以从公共土地批租中获得财政收入。

      理论上,如果土地所有人仅向承租人出租土地使用权,土地所有人可以以土地租金以及租赁期满收回土地再出售的方式获得未来土地升值的所有收益。然而,如果土地所有人是政府,那么情况会有所不同。政府批租公共土地的特点有两个:(1)在多数公共土地批租体制下,政府是占据主导地位的土地所有人(如果政府不是唯一土地所有人的话)。由于其具有左右土地供应的垄断力量,政府的土地分配方式和时机通常会对住宅供应量及建设成本产生明显的影响。(2)由于政府在土地市场上占主导地位,因此,公众会密切关注政府的批租政策,很明显,这也为特殊利益集团施加政治影响打开了方便之门。在一些民主国家,政府官员由选民投票选出,并对选民负责,因此,提高土地租金或租赁期满后收回土地可能不具有政治上的可行性,而且,由于担心公众反对,政府甚至不会考虑这种政策。鉴于上述特点,有时很难说政府是否能通过批租公共土地获得土地价值,以及批租制度如何影响土地供应和开发。在一些经济转型国家,缺乏对这一问题的全面分析,可能会妨碍其公共土地批租制度的制定和实施。

      本文以香港为例,研究政府利用土地批租实现公共政策目标和获取租赁价值(或土地价值)[1]所面临的机遇与风险。在机遇层面,我重点探讨政府通过土地拍卖获得财政收入的能力,以及以低于市场的价格向私营机构和准公共机构批地,从而为公营住宅和工业发展给予补贴的能力。在风险层面,我主要分析首次批租时承租人先期支付大笔地价如何衍生出了香港高地价和高房价的制度环境,而且,要脱离这一轨迹,将不可避免地导致巨大的政治成本。

      我通过四个步骤来阐述上述观点。(1)提供有关香港公共土地批租制度的背景信息;(2)介绍香港政府通过土地批租实现某些特定公共政策目标的做法;(3)详细分析公共土地租赁与住宅成本之间的关系;(4)阐述香港土地批租的经验,以及香港和其他地区土地政策决策中面临的主要问题。

      本文的目的不是基于一个特定案例总结所有国家公共土地批租制度的研究结论(并不是所有国家的政府都象香港一样面临土地稀缺的问题),而是要让那些希望通过土地批租获取土地增值的决策者了解可能出现的问题。

      香港土地批租制度的起源

      2002年香港人口达到680万,土地面积总计为1070平方公里,其中80%为丘陵地带不适于开发,香港是世界是人口密度最高的城市之一。尽管香港缺乏自然资源,70-90年代中期香港经济出现了快速增长,被称为亚洲四小龙(其余包括新加坡、台湾和韩国)。一些人认为,香港经济的成功主要得益于英国式的放任型经济管理模式。的确,在企业经营与劳资关系方面,英国政府尽量不予干预;在商品或资本贸易方面,也没有限制措施;企业和个人收入所得税(income tax)很低,以鼓励私人投资。1997年香港回归后,治理经济的上述原则并没有发生改变。香港是世界上资本主义特征最显著的城市,但是,香港政府仍控制着这个城市最有价值和最稀缺的资源--土地。政府通过公共土地批租,向私营机构和准公共机构分配土地以用于住宅和工业开发。

      鉴于香港独特的历史背景,目前的公共土地批租制度的许多特征源于1884年英国首次入岛时确定的制度。最初,英国政府想保留所有的土地所有权以显示英国皇室对香港的所有权。只有得到英女王签署的“权利证书(Letters Patent)”,香港总督才能颁发皇室租约向私人分配土地(Wesley-smith 1983;Bristow 1984)。

      在香港经济处于发展阶段时,政府官员开始把公共土地批租作为实现其他政策目标的工具,这些政策目标包括管理城区扩展、促进工业和公屋开发,以及为基础设施建设筹集资金。尽管政府想实现所有的目标,但鉴于香港的经济政策(政府对经济的干预最小化和低收入所有税政策),以及作为殖民统治者的地位(没有英国政府的财政支持),政府不得不优先考虑通过土地批租获取财政收入。下面我简要地介绍政府在一系列试验与挫折后,如何确立了现在的公共土地批租制度。

      1841年,香港大部分地区都是陡坡地不能居住。尽管地形不好,但大批土地尚未开发,英国政府立即意识到控制土地的重要性,以及通过分配土地资源筹集公共资金的可能性。1841年5月,主管殖民事务的第一位英国官员Captain Elliot发布公告,确定了土地批租方针:(1)只向公众租赁而不出售土地;(2)通过公开拍卖授予土地开发权;(3)确定用于拍卖的地块的最低价格;(4)与拍卖中出价最高者签订租约;(5)禁止在未向政府通报的情况下进行任何私人土地交易(《香港年鉴1963》)。此后,这些原则成为指导香港土地批租的准宪法的组成部分。基于这些原则,当时的香港总督成立了一个委员会勘测土地,并成立了土地法院解决有关土地所有权的纠纷。1844年,政府又制定了《土地注册条例(Land Registration Ordinance)》,要求所有的土地交易要在土地办公室(Land office)注册。

      土地批租政策的实施不是没有出现过问题,19世纪40年代出现了两个混乱且颇具争议的时期。1843年,土地承租人抱怨租期太短(75年租期且不续租)。1848年香港总督提议把租期从75年延长至999年(《香港年鉴》1963,11;Bristow1984,27)。英国国务秘书勉强接受了总督的建议,因为担心承租人的不满情绪可能激化、土地租金收入可能减少。随后,所有的75年租约都延长为924年,而且不收任何费用。在随后的50年中,香港所有的土地租约,除九龙半岛的一些地块外,都是999年租期。在1997年之前,香港商业中心区的最昂贵的部分地块都是当时批租的,拥有999年租期。

      1898年,英国政府开始认识到,租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益,因此,立即命令总督不许再新批999年租期的租约,代之以75年可再续租75年且不另收费租约。政府只要求承租人在租期期满后支付按新标准制定的租金,租金标准由公共工程局(Public Works)主任确定。此后,75年租期成为标准租期,直至1997年香港回归。1997年后,一般土地租期都为50年,与保持香港现状50年不变的承诺一致。

      这段历史表明,租期(从75年变为999年,后变回75年可续租,然后由于政治原因又变为50年)是由政治决定的。这里,政治的定义是:承租人长期影响公共土地批租制度的制定和实施与政府采取应对之策之间的相互作用。此后,随着各方意愿的清晰化,我们仍能找到土地批租制度受政治影响,导致租金支付方式、续租政策变化的证据。

      1898年后,香港土地批租制度的结构越来越复杂。基于制度的历史沿革,现在香港政府依据土地批租制度向私营部门分配土地权。在租约中,要陈述私人承租人获得政府授予的土地开发权的数量和类型,明确承租人享有的租期期限。政府拥有土地所有权,而私人承租人只拥有租赁期内的特别土地权。在租期内,承租人可将土地开发权转让给其他人,承租人有权获得来自于土地开发和交易的所有收益,但要向政府缴纳地价、年租金、财产税和物业费[2]。

      在首次土地拍卖(或竞标)、修改租约或续租期间,政府要向承租人征收年租金和地价。政府还依照评估的土地和建筑物的应课租值(ratable values)对所有不动产收费。应课租值是业主在市场中出租房屋所能获得的年租金收入的估算值。通常,这笔费用由房屋居住人支付。如果是出租的公寓,业主可以和租户签订协议,明确双方支付这笔费用的责任。每年政府根据财政预算重新确定收费标准。2002年政府确定的收费标准是不动产应课租值的5%,70年代时为11.5%。

      财产税由业主支付,税率为来自不动产的实际年租金收入的15%,扣除20%的应纳税收入用于房屋的维修。如果建筑物属于企业,或企业有来自不动产的收入(香港征收企业所得税),那么不征收财产税,不动产收入按企业所得税征收。尽管15%的税率看上去较高,但税基为租金收入,而非财产的资本值。假设租金收入是房屋资本值的6%,那么15%的税率等同于资本值的0.9%。

      政策目标与租赁条款

      政府依据是否有利于实现公共政策目标来制定土地批租条款。不过,如果公众反对政府的批租政策,不仅会影响批租条款的实施,也会导致政府对政策进行修改.为了有助于读者了解香港公共土地批租制度的特点,我将分析政府实现土地批租目标的尝试与承租人反对政府政策的活动之间的关系。

      管理城区扩张

      当政府计划通过土地公开拍卖向私人开发商批租土地时,首先,政府要准备起草所谓的《卖地条款(Conditions of Sale)》,政府将确定地块的位置和面积,以及土地使用、建筑物高度和设计要求等附加的限制条款。在准备文件时,土地署(Land Department)的官员还要与其他政府部门签订合同,如规划署(Planning Department)、交通局(Transportation Bureau)和工程局(Works Bureau),然后,这些政府部门的官员将审查提交上来的批租条款,并就是否修改提出建议。这样,政府可以确保租约条款符合城市的总体规划,并能有效地指导土地开发。此外,根据其他部门的建议,土地署的官员可以与潜在的开发商就街道、停车场等需开发商建设的设施进行谈判。对大型住宅开发来说,这非常重要,因为,私人开发商将负责建设整个社区的所有必要的公共设施。

      在准备好《卖地条款》后,政府向所有的感兴趣的开发商发出邀请,根据合同中陈述的条款,私人开发商估算出批租价格,并在公开拍卖时对土地开发权竞标。拍卖中,竞标者的竞争决定了支付给政府的批租地价。通常,拍卖结束后,政府要求中标者支付地价的10%作为首付款。然后,承租人必须在30天内一次付清其余款项。

      多年来,政府试图利用租约条款加强对土地使用的管理(Bristow1984;Roberts1975)。1939年香港颁布了《城市规划条例(Town Planning Ordinance)》,但直到1949年后才生效,原因是二次世界大战爆发。与其他国家不同,香港的《城市规划条例》不很完善,条款仅赋予城市规划委员会准备和批准《分区规划大纲(Outline Zoning Plans)》的权利。规划的实施必须依赖于《建筑物条例--建设(规划)办法》和租约条款。租约条款赋予了政府控制每个项目的能力,如果承租人要修改租约条款,必须向土地署和建设署申请,然后由两个部门决定是否批准这一申请。如果申请得到批准,政府将评估承租人需再缴纳多少地价,并根据修改后的合同确定新的租约条款(Robert 1975)。

      在过去,依靠租约条款来贯彻《分区规划大纲》是有问题的。在英国政府管理香港的不同时期,城市不同区域的土地租约条款不尽相同。主要问题是,1949年以前,租约条款不依据《分区规划大纲》。1949年后,在一些租约中,明确了对土地使用和开发密度的限制条件,而过去的租约中没有对开发权进行限制(Nissim 1999;Yeh 1994;Rober 1975)。Yeh(1994)和Bristow(1984)认为,没有对土地使用权进行限制,导致了香港一些老城区的环境问题,以及土地应用的不兼容。但是,政府不能在以往的合同中加入新的限制条款,因为修改租约条款只限于开发商提出修改或续租时。如前所述,1997年前,香港的土地租期从75年到999年不等,因此,以前签订的租约不附合当前《分区规划大钢》的要求。由于《分区规划大纲》不断进行修改,土地合同中的某些条款会突然与修改的规划发生冲突,租约条款与政府规划的不一致将导致开发商投资时不知所措,不知应依据哪一标准。尽管长期来看,租约条款可能为政府控制每个项目提供了极大的灵活性,但是,当《分区规划大钢》调整时,也给政府带来了极大的不灵活。除非在合同中规定,如果发生合约条款与政府总体规划不一致时,应依据哪一标准。这一问题类似于永久性产权制度中的“非一致性使用”问题,在这种体制中,政府只能通过征用和赔偿方式使土地开发与政府规划一致,但是,这种方法是有争议的,因此很少使用。

      当前,香港的做法是,所有的土地开发必须依照政府的法定规划,即使租约中对此没有加以限制。在所有新的租约中,都把《建筑物条例》和《城市规划条款》作为土地开发的最终指导方针。政府可以拒绝任何违反开发规划的建议,也不负有给予承租人补偿的责任。不过,针对具体项目也可能有例外。1992年,一个特别委员会对补偿问题进行了审议,结论是:如果城市规划对承租人权利的影响没有导致土地合同的任何减损,那么政府不予以补偿;反之,如果政府法定规划的修改提高了土地的开发潜力,并超过了租约规定的权利,承租人要想重新开发,必须上报土地署对租约进行修改,并支付必要的额外地价。因此说,政府渴望获得任何意外之财,却不愿为分区规划的修改导致的租赁价值减损给予承租人补偿。对开发商来说,批租制度的优点在于,土地合同明确了租赁权所涉及的开发细节。由于租约中明确的土地使用的所有细节,开发商可以计算出租赁土地的合理地价,这将减少由于规划变化导致的金融风险(Yeh 1994)。但是,特别委员会的审议结果无疑破坏了批租制度所提供的这种确定性。许多开发商认为,政府法定规划变化后,不对由此给承租人造成的损失予以补偿是不公正的(Nissim 1999)。就补偿问题政府与开发商之间还没有达成一致,因此,未来将面临法律挑战。

      香港政府也在寻找另一种贯彻土地使用规划的方法,以取代对租约条款的依赖。在政府指定的“发展审批区(Development Permission Areas)”,规划署有权利向承租人或居住人发布政策实施和遵守政策的通告,而且可以要求承租人或居住人停止任何未授权的开发活动。如果承租人不遵守政府通告,即意味着触犯了法律。在香港的一些地区,政府已经逐渐放弃了利用租约条款来控制土地开发。

      开发公营住宅

      不是所有的土地都经过公开拍卖出租。对于向特殊工业和非政府组织批地,政府通常利用《批地条款( Conditions of Grant )》(也称《私人协约方式批地(private treaty grant)》)授予这些机构土地开发权,并且,通过谈判而非公开拍卖确定地价。潜在的承租人必须先向政府提交一份申请,提供项目开发类型和财务计划等资料。如果政府批准这一申请,政府将与承租人就地价和特别租约条款进行谈判。

      《批地条款》分三个类型:(1)名义地价批地;(2)下调地价批地;(3)完全市场价格批地。获得“名义地价批地”的承租人,租期为15-20年,只需向政府支付很少一部分款项。只有非盈利性组织(如学校、宗教机构、保育中心和医院)有资格申请这种批地。它的重要意义在于,通过“名义地价批地”,政府可以以很低的价格向香港房屋署(HKHA)提供土地,这等同于向公屋提供补贴。HKHA是一个准公共机构,负责向香港的低收入群体提供廉租房。其也开展“居者有其屋计划(Home Ownership Scheme)”,以低于市场的价格向中等收入群体提供住房。据估计,90年代初,HKHA的住宅计划覆盖了香港一半的居民(HKHA 1993)。由于土地价格增长过快,对HKHA来说,如果按完全市场价格获得批地,其将不可能提供贫困人口负担得起的住宅。

      政府还向香港房屋协会(HS)提供“下调地价批地”,HS是另一个非盈利性组织,它的住宅发售计划(Flat For Sale Scheme)针对中低收入群体。政府按照完全市场价格三分之一的地价向HS兴建的出租住宅批地,政府仅按市价的一半收取费用。

      Castells,Goh和Kwok (1990)认为,香港公屋计划的规模位于世界第二位,这得益于土地公有制,其降低了政府向贫困人口提供公屋的土地成本。如果香港土地为永久性产权,政府将不得不耗巨资或通过动用法律手段从私人所有者那是征用土地用于公屋建设。

      70年代,当香港工业处于发展中时,由于政府向劳动者提供了有补贴的住房,因而阻止了工资的上涨,从而提高了香港产品在国际市场上的价格竞争力。当香港经济日益成熟后,民众的收入水平得到提高,公营住房计划为那些收入增速低于住宅成本增速的贫困人口提供了安身之所。通过这种方法,一方面,公屋减小了经济发展带来的收入差距,另一方面,也减少了民众对政府“高地价”政策的批评。

      这一策略在70和80年代很奏效,但1997年新政府(香港特别行政区政府)成立后,这一策略似乎不再有效。随着90年代居民收入进一步提高,一些中低收入家庭(指中间阶层)由于收入增加再没有资格获得政府的补贴住房,但是,要让这些家庭在私人住宅市场购买自有住宅,他们的收入又显得太少。随着中间阶层的扩大,对住宅成本过高的抱怨越来越强烈。为此,政府许诺增加土地供应量,并要求“居者有其屋计划”兴建更多的住宅。不幸的是,政府宣布这一善意的政策后,亚洲金融危机波及到了香港。住宅需求顿时疲软,加之土地供应量和住宅兴建量增加,导致房地产价格下跌。主要的开发商和大部分业主立即要求政府停止干预私人住宅市场,停止所有土地拍卖活动。突然之间,政府陷入了进退两难之地:占香港人口的一半的有房者让政府维持高地价政策,而没有住房者让政府放松土地供应、更多地兴建住宅。这种进退两难的局面也对政府的公共土地批租制度产生了影响。

      促进特殊工业发展

      工业(包括造船、燃气、通信、石油提炼和电力)通常都是土地密集型产业,不能在多层建筑中开展生产活动。如果这类企业与其他土地开发商在土地公开拍卖中彼此竞争,那么香港很难吸引这类企业落户。为了促进重要工业的发展,政府通过“完全市场价格批地”方式向其出租土地。尽管承租人不得不支付完全市场价格,但他们可以分期付款,支付一定的利息。此外,地价是由政府与承租人双方协商的结果,因此,可以认为,协商后的地价低于公共拍卖价格。

      1969-1981年,政府允许承租人选择是否以年度分期付款方式来支付地价。由于60年代末发生了银行业危机,导致土地开发商很难获得融资,因此,政府认为出台这种新付款方式是必要的。1969年时,这种付款方式只适用于中心商业区的高地价商业用地,这些地区的地价通常超过1000万港币(《香港年鉴1970》)。后来,这种付款方式也应用于住宅、商业和工业用地,承租人可选择10次等额分期付款,年利率为5%。承租人支付的利率很低,这表明,政府通过低成本融资为土地开发商提供补贴。在香港经济从银行业危机中复苏后,政府继续提供分期付款方式直至1981年。这一年,政府取消了分期付款,因为贷款违约案件增加。

      获取土地价值

      以往的研究表明,政府可以从公共土地批租中获得大部分的财政收入(Hong 1995;1998)。1970-2000年间,通过土地批租获得的财政收入达711亿美元(2000年不变美元价)。加上来自财产税费的收入,土地批租收入达到961亿美元。公共土地批租收入大幅增加,部分原因是香港房地产价格大幅上涨。表1显示了香港土地批租收入大幅增长。1996-2000年,来自公共土地批租的收入超过了基础设施建设和土地开发的成本,只有1998年是例外,当时正值亚洲金融危机爆发。平均来看,租地收入占政府总收入的17%,是继个人和企业所得税之后第二大财政收入来源,占五年政府支出的18%。根据这一信息,似乎香港政府获得了公共土地批租的大部分土地价值。在为基础设施建设提供公共资金方面,政府留存的租地收入发挥着重要作用。

      表1 1996-2000年香港土地批租收入所占比重(100万港币)

      项目

      1996

      1997

      1998

      1999

      2000

      平均

      租地收入

      29,508

      65,931

      25,686

      39,111

      32,183

      占财政收入%

      14

      23

      12

      17

      14

      16

      占财政支出%

      16

      34

      11

      18

      14

      18

      占公共工程支出%

      101

      229

      82

      133

      105

      130

      财政收入

      208,358

      281,226

      216,115

      232,995

      225,060

      财政支出

      182,680

      194,360

      239,356

      223,043

      232,893

      公共工程支出

      29,168

      28,772

      31,267

      29,490

      30,577

      来源:中国国际贸易促进委员会

      图1 1970-1995年香港租地收入成份

      租地总收入:67,14700万美元(1995年美元价)

      来源:香港政府《Commissioner of Inland Review》1970-1996

      在公共土地批租制度下,香港政府在四个方面获得土地价值:(1)首次拍卖或竞标;(2)征收土地年租金;(3)修改租约;(4)续租期。通过分析政府如何利用这些机制获取土地价值,我们可以发现另一个有趣的结论:大部分土地批租收入来自首次拍卖。图1显示不同机制获得的租地收入所占比重。

      1970-1995年,租地收入75%来自首次拍卖。修改租约获得的地价仅占20%,每年征收的土地租金和续约收费分别占4%。这些数据表明,首次拍卖获得的租地收入占比最高,其他收入(修改租约、续租和年租金)占比很小。这种获取土地价值的方式对土地开放和住宅市场产生了重要影响。总的来说,政府依赖首次公开拍卖获取租赁价值(Hong 1998)。

      续租

      对政府来说,续租是获取土地增值的一个机会。1984年以前,香港有可续租和不可续租两种租约形式。不可续租租约到期后,承租人必须向政府申请续租,不过,在到期前20年承租人即可提前申请续租。这种方法旨在防止租约快到期时承租人忽视对物业的维护。如果政府不需要这块地用于公共用途开发,其将与承租人签订新的合同,确定新租约和建设公共设施的新要求,并收取额外的续租地价,续租地价是这块土地租期期满时或申请续租时的完全市场价格。如果政府需要这块地用于公共用途,其将不批准承租人的申请,在对承租人进行的物业内部装修给予补偿后,收回土地。与Needham描述的荷兰的类似制度一样,原则上,政府依据两类法律权利收回土地:(1)当租约到期后出租人中止合同的权利,(2)政府根据司法管辖权收回土地用于公共用途开发的法定权利。但是,收回土地以及确定补偿额的过程是漫长且复杂的(Cruden 1986),政府可能面临承租人的强烈反对。因此,没有证据支持这种说法:“公共土地批租制度赋予了政府在合同到期后收回土地的权利”。

      可续约租约的延期程序有所不同。如前所述,1898年,政府授予承租人75年可续约租约,以取代999年租约。1973年以前,当这些租约面临延期时,承租人必须按公共工程局主任确定的新租金水平付款,续租期内,土地租金保持75年不变。由于政府没有明确地说明计算新土地租金的标准,其在执行这个规定时遇到了麻烦。60年代末,5000件可续租租约面临续租,政府要求承租人按照完全市场价格支付新的土地年租金。按这种方法计划,其中一个可续租租约的租金从76港币上涨至60,764港币,几乎增加了800倍(Scholes 1967;Wu 1973)。这位承租人已经购买了续租权,但还是拒绝按新租金标准付款,并对政府提起诉讼,这一案件上诉至英国枢密院。虽然承租人最终败诉,但在随后的六年中,发生了一系列公众抗议事件,包括签名运动、集会以及议员间的政治角力(Wu 1973)。最终政府做出了妥协,按评估价值的3%收取年租金,此后,其成为续租的租金标准。这一系列历史事件表明,在香港,公众的抵制运动使得政府通过续租来获得土地价值不可行,所以,这也是为什么续租地价只占租地总收入很小比重的原因。

      70年代初,政府通过续租获取土地价值的努力并没有停止。香港回归时,所有的租约都将期满,因此,1997年是政府再次努力的机会。为了保持香港在过渡期内政治和经济的稳定,1984年时中英政府同意,所有的土地租约将自动延长50年,而不收取额外费用。承租人只需按地产应课租值的3%的新标准支付租金。唯一的不同之处在于,政府拥有每年对地产应课租值再估价的权利,1997年的制度规定中没有这一条款。政府要求承租人支付完全市场价格以获得土地价值的另一个机会是2047年。但是,由于政府每隔一段时间就对土地租金进行调整,而且没有在续租期内成功获取土地价值的先例,因此,2047年政府要让承租人为续租支付完全市场价格也是不可能的。

      修改租约

      当承租人计划对地产进行再开发时,他们必须向土地署申报,以修改土地开发限制条款。如果政府批准这一申请,承租人需要为此支付额外地价,地价根据开发限制条款取消后土地可能的增值计算。要求承租人支付土地补价的理由是:租约限制条件的改变等同于向政府主张额外的开发权,因此承租人必须为新获得的土地权利支付地价。

      政府无法通过修改租约来筹集公共资金,因为征集再开发土地面临激烈的谈判。在香港,多层公寓是房地产的主要形式。一片独立土地上耸立的公寓大楼,其所有权属于众多的业主,一份土地合同可能涉及100个承租人。发展商要进行土地再开发,必须与每一个独立的承租人就土地权转让进行谈判。有时,个别承租人可能会拒绝开发商的出价,从而影响整个项目的实施。由于谈判成本很高,开发商发现,与购买现有承租人的开发权相比,在公开拍卖市场上通过竞标方式获得土地权更有利可图。这也就是为什么,尽管香港土地资源稀缺,但由香港政府或私人发展商开展的城市再开发项目不多的原因。由于没有对城市升级改造的鼓励政策,申请修改租约的案件很少,因此,政府也没有机会通过修改租约来获得土地价值。

      土地年租金

      过去,政府并不依赖征收土地租金来筹集公共资金,这是因为,土地租金是固定的,名义年租金仅仅是政府与承租人之间“房东—房客”关系的象征。如前所述,1997年,政府改革了土地租金制度。土地租金的计算方式与续租租金的计算方法一样,现在政府官员可以通过每年评估房地产租值来调整实际征收的租金额。理论上,这一新政策可能会导致公开拍卖的竞标地价下降,因为,一部分支付款项从首次地价转变为每年的租金。现在,香港的业主不仅支付物业费,其每年上缴政府的土地赋税达到房地产价值的8%(5%的物业费和3%的土地租金)。迄今为止,对于1997年后每年要多支付土地租金,公众还没有提出明显的反对意见,部分原因可能是亚洲金融危机导致房屋租值大幅下跌,土地租金和物业费也相应下降。然而,未来这一政策仍然可能引发矛盾。

      首次拍卖

      由于不能通过其他方式筹集公共资金,政府一直依赖首次拍卖带来的收入。在公开拍卖市场中拍卖土地权创造了一个竞争的环境。如果政府官员认为土地竞标价格过低,他们可以撤回土地不拍卖。同样,如果发展商认为竞标价格太高,他们可以停止竞标。首次拍卖也降低了获取土地的成本。如前所述,政府要求中标者在拍卖一结束就支付地价的10%作为首付款,其余部分要在30天内一次付清。如果开发商没有支付剩余款项,政府将没收首付款,并重新拍卖这块土地。总的来说,参与土地批租的各方认为,公开拍卖比私下谈判更透明,也能让政府获得最多的土地收入。

      尽管政府筹集公共资金的这种方式很有效,但香港的一些人士认为,依赖租地收入筹集公共建设基金是导致香港高地价的主要因素。由于政府在租地初期就获得了大部分的土地价值,因此,其必须谨慎地制定土地批租时间表。如果在地价较低时政府迅速租出了所有土地,那么,其将失去获取未来土地增值的能力,承租人要修改租约或续租都需支付额外的成本,而这证明是政治上或技术上不可行的。然而,制定土地供应时间表是一个棘手的问题,因为,很难预测土地和住宅的未来需求。一方面,政府不愿太快地批租土地,另一方面,其也不愿由于批地太慢导致住宅成本迅速上升。多年来,香港政府一直试图在二者之间取得平衡,但也仍然引发了长期的斗争和政治矛盾。

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      [1] 严格地说,租赁价值和土地价值不是同一概念。一块土地的租赁价值应低于永久业权价值,因为租约中包含了各种限制条款。此外,在未来修改租约或续租时,承租人必须向出租人支付年租金或其他费用。这两个概念只在以下情况时等同:(1)土地租金非常少或没有;(2)租期长且可以续租。只有在这两种情况下,租赁权才等同于完全所有权。由于香港的公共土地批租适用这两个标准,因此,这里租赁价值等同于土地价值。

      [2]在香港,财产税和物业费是两个不同的概念,英国和英联邦国家体制下的物业费通常等同于美国体制下的财产税。香港的财产税是针对出租不动产的收入所得课征的税项,税基为实际租金收入,税率为标准所得税率(15%)。因此,与美国的财产税有所不同,美国的财产税的税基通常为不动产的评估资本值。

      作者:林肯土地政策研究院Yu-Hung Hong

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