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汕头市潮南区:农民分享土地收益无需法外之恩

    要让某些地方官员领悟到“有舍方有得”的为政箴言,并不容易。提高征地补偿标准已然阻力重重,将国有土地出让收益分给农民,更无异于自己割自己的肉——如此无谓巨痛,恐无人愿意承受。

      与其说潮南做法体现了锐意改革的勇气,不如说是一种道德层面上的“法外之恩”。毕竟,当地方政府将本可属于自己的收益主动让出的时候,这种略带“施舍”味道的举动,只是让人感受到了善政的温暖,而非法治的力量。而这种带有强烈个案色彩的自订游戏规则,更因滑行于物权交换基本原则的轨道之外,难以成为可资推广的样本。

      要让某些地方官员领悟到“有舍方有得”的为政箴言,并不容易。提高征地补偿标准已然阻力重重,将国有土地出让收益分给农民,更无异于自己割自己的肉——如此无谓巨痛,恐无人愿意承受。而无论是希冀于公权部门逐渐提高征地补偿标准,还是感动于个别地方政府在土地出让收益中作出牺牲,农民在其中都不过是等待政策“恩赐”的被动一方。

      去年10月,汕头农用地商住地工业地市潮南区的两块闲置国有建设用地面向社会公开拍卖出让。总面积25.41亩的土地以1.84亿元高价成交。虽然两块土地已被统征并发放征地款,但村民们仍分得超过两成的土地出让纯收益。上月,这笔钱已经打到了村集体的账户上(4月30日《南方都市报》)。

      一方面是《农村集体土地征收补偿条例》已然跨越两届政府的持续酝酿,一方面是《土地管理法》修改在有关是否取消征地补偿“30倍上限”的争议中被提交立法机关——虽然阻力重重,虽然这些被寄托着解开农村问题症结的新法令仍然命运多舛,但出于对改革进程和社会形势的清醒判断,决策者们始终将提高农民在土地增值收益中的分享比例作为孜孜努力的方向。对于很多仍然在理直气壮地擦着官定底线发放征地补偿金的地方政府来说,潮南的上述做法无疑是卓尔不群的大手笔。毕竟,在政府本可以将国有土地出让收益尽数收入囊中的情况下,潮南区政府竟能够将其中两成回馈给原集体土地所有者,这不仅需要一种大方的气度,更需要让利于民的魄力。

      很显然,事件的焦点,并不在于那笔被村民称为“飞来横财”的两成国有土地出让纯收益上,更为重要的是,当众多官员、学者还在讨论于现行法律框架之内寻求征地补偿标准如何能够更加体现土地市场价值途径的时候,潮南已然另辟蹊径,大胆突破条文束缚,将更为丰厚的国有土地出让收益的“蛋糕”分给农民。姑且不论这样的做法有无法理依据,仅是从维护社会稳定的角度观之,的确让长期以来围绕征地问题存在于公权与农民之间的激烈利益对撞瞬间消弭于一方的主动妥协之中。

      长期以来,在征地过程中,公权部门往往以公益建设名义,将土地补偿价格压制在较低水平,并以《土地管理法》中有关征地补偿“30倍上限”的表述作为回应农民反对声浪的护身符。完成征收,“国”字头土地便可直接进入市场,通过招、拍、挂等一系列程序,最终成交价格相较于征收时翻成百上千倍已不是什么奇闻。地方政府怀揣鼓鼓囊囊的土地收益荷包满意而归,留下的是艰难寻找生计新路的农民愤愤不平的目光。

      面对质疑,公权部门往往以集体土地只有成为国有土地才能进入市场并体现更大价值为由进行搪塞。如此虽不悖于现行法律,却难以说服农民欣然接受。在许多农民看来,眼看着原本属于自己的集体土地仅需在性质上摇身一变,便可“乌鸦变凤凰”,地方政府不费吹灰之力就可坐收令人瞠目结舌的巨额利润,着实让人心中难以平衡。当然,这并不是简单的羡慕嫉妒恨,而是一种基于朴素乡土逻辑的价值判断。在农民看来,土地作为其安身立命之基本生产资料,区区每亩几万元补偿难以体现其真正价值。而任凭土地市场如何“牛市冲天”,他们也只能充当围观者的角色——“政府吃肉、农民喝汤”的游戏规则,让农民难以真正参与到土地增值收益的分配过程中。

      潮南的做法正是从上述角度回应了农民的呼声,其中自有地方官员出于减少征地阻力、缓解社会矛盾的考量。然而,如果单单从物权角度审视,当物品所有权发生转移之后,其原所有者对于所有权转移之后物品的增值收益已难言拥有分配权。譬如甲将一套房以100万元价格卖给了乙,乙随后以300万元价格转手将房子卖给了丙。乙所赚的200万元,甲没有任何权力主张分羹。即使乙在与甲买卖过程中存在欺诈行为,也并不影响其与丙交易行为的有效性。农民集体土地从被政府征收,到变成国有土地被出让给开发商,亦必须遵循如此的逻辑。这也就是农民对土地增值收益的分享必须在征地环节完成之前实现的原因。只有如此,才符合物权交换的基本原则。

      与其说潮南做法体现了锐意改革的勇气,不如说是一种道德层面上的“法外之恩”。毕竟,当地方政府将本可属于自己的收益主动让出的时候,这种略带“施舍”味道的举动,只是让人感受到了善政的温暖,而非法治的力量。而这种带有强烈个案色彩的自订游戏规则,更因滑行于物权交换基本原则的轨道之外,难以成为可资推广的样本。公权政声和官员口碑虽然可以赚到,但政策能否行之久远,则有待时间检验。

      让农民分享土地收益,在技术上并不繁复,而如果将其置于“土地财政”、改革攻坚等大背景下,则是一个无比沉重的话题。毕竟,要让某些地方官员领悟到“有舍方有得”的为政箴言,并不容易。提高征地补偿标准已然阻力重重,将国有土地出让收益分给农民,更无异于自己割自己的肉——如此无谓巨痛,恐无人愿意承受。而无论是希冀于公权部门逐渐提高征地补偿标准,还是感动于个别地方政府在土地出让收益中作出牺牲,农民在其中都不过是等待政策“恩赐”的被动一方。

      让农民分享更多土地增值收益,根本之策在于政府力量于征地环节的逐步撤出。目前,农地如若进行非农开发,首先必须转换为国有土地,然后由地方政府进行招标拍卖方可。虽然囿于基本土地制度,如此程序在短时间内难以完全改变,但是其中的政府角色则大有伸缩余地。如果公权部门真的能够回归“市场守夜人”的角色,那么只要从中把好规划、审核等关口即可,从而将农民对面的谈判者换成开发商等土地的实际使用者。如此,农民的博弈能力方能大大增强,土地的市场价值才能得到自由释放。

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